La parabola della Costituzione europea dalla Dichiarazione di Laeken al Trattato di Lisbona

 

  1. La Costituzione europea all’ordine del giorno

Fondate da trattati internazionali, le Comunità europee e, con il Trattato di Maastricht del 1992, l’Unione europea hanno assunto nel tempo una configurazione che, andando ben oltre l’originaria impostazione internazionalistica, ha acquisito tratti di tipo costituzionale[1]. Questo processo empirico di costituzionalizzazione ha avuto come principale vettore la Corte di Giustizia di Lussemburgo la quale, dopo la sentenza Van Gend en Loos del 5 febbraio 1963, in cui affermò il principio della autonomia e dell’effetto diretto del diritto comunitario, e quella del 15 luglio 1964 sul caso Costa contro Enel, dove sancì la supremazia di tale diritto sulla normativa nazionale con esso contrastante, attribuì a partire dal 1986[2] la natura di carta costituzionale al Trattato CEE. Secondo la nota analisi di Joseph H.H. Weiler, nella Comunità/Unione europea si era andata sviluppando in questo modo un’utile ed efficiente Costituzione de facto, fondata sia sulla giurisprudenza della Corte, sia sul principio della “tolleranza costituzionale” tra gli Stati membri, ognuno dei quali era modellato su un costituzionalismo di tipo nazionale che, come tale, non poteva essere replicato su scala sovranazionale[3].

A questa costituzionalizzazione di tipo graduale e implicito, in cui la dimensione politico-costituzionale in senso forte, con i suoi simboli e le sue modalità di confronto pubblico, era sostanzialmente assente[4], risultando confinata nei singoli spazi nazionali, si erano affiancati tuttavia, sin dall’inizio del percorso di integrazione, alcuni ambiziosi tentativi di costruire una democrazia politica europea[5]. Il primo esperimento in tal senso era stato condotto dall’Assemblea ad hoc, che il 10 marzo 1953 aveva approvato un progetto di comunità politica che avrebbe dovuto inglobare le Comunità settoriali create all’insegna del funzionalismo: la CECA, il cui Trattato era entrato in vigore nel luglio 1952, e la CED, per la quale era invece ancora in corso il processo di ratifica[6]. La clamorosa bocciatura della CED da parte dell’Assemblea nazionale francese, il 30 agosto 1954, si tradusse però nell’inevitabile affossamento anche del progetto redatto dall’Assemblea ad hoc. Una trentina di anni dopo fu il Parlamento europeo, sotto l’impulso di Altiero Spinelli, a rilanciare la prospettiva di un’unione politica con il testo adottato il 14 febbraio 1984, ma la prima grande riforma dei trattati comunitari, l’Atto Unico europeo del 1986, recepì in maniera molto ridotta il contenuto di quello che sarebbe passato alla storia con il nome di “Progetto Spinelli”. Con minore convinzione, il Parlamento europeo riprovò a rilanciare l’idea di una rifondazione di natura costituzionale nel febbraio 1994 con il testo presentato dal popolare belga Fernand Herman, testo che finì però per essere ben presto dimenticato dagli stessi europarlamentari.

Alla metà degli anni Novanta, la costituzionalizzazione di tipo implicito, potenziata dal Trattato di Maastricht che con la messa in atto dell’unione monetaria incideva profondamente sulla sovranità degli Stati, sembrava così l’unica via realisticamente percorribile nell’organizzazione dell’Unione. Tuttavia, alla fine del decennio, la questione dell’elaborazione di un’organica Costituzione europea tornò alla ribalta in condizioni che sembrarono molto più promettenti di quelle che avevano fatto da sfondo ai precedenti tentativi. A questo rilancio concorse una serie di fattori. Il Trattato di Maastricht e le difficoltà di ratifica manifestatesi in due delle tre nazioni che avevano scelto la via referendaria, Francia (con la risicata vittoria del “sì”) e Danimarca (dove fu necessario indire un secondo referendum per superare l’iniziale vittoria del “no”)[7], avevano messo in luce che, con l’approfondimento dell’integrazione, la fase del consenso a distanza e spesso un po’ apatico dei cittadini europei nei confronti del processo comunitario lasciava il posto al sorgere di perplessità, dubbi, resistenze o anche a vere e proprie forme di opposizione[8]. Ne derivava un pericolo di distacco tra le élites europeiste e una parte consistente della popolazione dei diversi paesi, per fronteggiare il quale poteva risultare altamente utile un’elaborazione costituzionale di alto valore simbolico, volta a fornire una sostanza politico-identitaria a un percorso di europeizzazione percepito come troppo tecnocratico.  Un secondo argomento a favore di una Costituzione era l’esigenza di stabilire un più solido quadro istituzionale  per l’Europa in via di allargamento: il passaggio da dodici a quindici Stati, nel 1995, era stato assorbito con una certa facilità vista l’omogeneità delle condizioni politico-sociali dei nuovi entrati (Svezia, Austria e Finlandia) rispetto alle nazioni già presenti, ma l’ampliamento ad Est presentava problemi di ben altra portata e richiedeva riforme più incisive per scongiurare rischi di paralisi decisionale. In questa ristrutturazione istituzionale avrebbe dovuto trovare spazio anche una chiarificazione della distribuzione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, in modo da rendere più definito e trasparente il raggio d’azione delle politiche europee nel loro rapporto con la dimensione nazionale.

Nel dibattito intellettuale, la nuova ambizione costituente dell’Unione europea a cavallo dei due secoli trovò la sua manifestazione più convinta nel contributo di Jürgen Habermas. In contrasto con i difensori della via implicita alla  costituzionalizzazione come J.H.H. Weiler, e con chi, come il giurista Dieter Grimm, riteneva impossibile avviare un vero processo costituente vista l’inesistenza di un popolo europeo che ne costituisse la preliminare e indispensabile fonte di legittimazione[9], Habermas individuava nella Costituzione e nel suo percorso di elaborazione la strada che avrebbe condotto alla genesi di un patriottismo costituzionale imperniato sui valori, attorno al quale si sarebbero creati i fondamenti di una comune identità civica e politica[10]. In base a questa impostazione, l’assenza di un demos europeo come dato di partenza non rappresentava un ostacolo insormontabile: facendo un’Europa costituzionale, indispensabile coronamento di un’integrazione sempre più pervasiva ma priva ancora di un adeguato canale di comunicazione tra le istituzioni e i cittadini, si sarebbero fatti anche gli europei.

La prima tappa di questo tentativo di avvicinamento dell’organizzazione istituzionale dell’Unione europea ai paradigmi classici del costituzionalismo fu la redazione della Carta dei diritti fondamentali[11]. L’impulso provenne dalla presidenza semestrale tedesca del Consiglio dell’Unione nella prima metà del 1999. Il ministro degli Esteri della coalizione rosso-verde guidata da Gerhard Schröder, Joschka Fischer, ne propose la stesura nel gennaio di quell’anno in un discorso al Parlamento europeo. Nei mesi successivi la proposta si precisò e al Consiglio europeo di Colonia del giugno 1999 si concretizzò nella decisione di convocare un organo la cui composizione costituiva una novità assoluta nella storia istituzionale dell’Unione: esso avrebbe infatti compreso rappresentanti dei Parlamenti nazionali, del Parlamento europeo, dei governi e della Commissione[12]. La radice democratica di quest’organo sarebbe stata garantita dalla predominanza della componente parlamentare, mentre la partecipazione dei rappresentanti governativi doveva assicurare che gli esecutivi nazionali non disconoscessero poi il testo adottato.

L’organo così creato, una volta iniziati i lavori, si rivelò intenzionato a sfruttare appieno il mandato ricevuto. Presieduto dal giurista tedesco Roman Herzog, già presidente della Repubblica e del Tribunale costituzionale di Karlsruhe, si diede il nome altamente evocativo di “Convenzione” e, nell’incertezza dello status che sarebbe stato attribuito al testo da essa elaborato, si propose intelligentemente di agire “come se” la Carta dei diritti fosse destinata ad acquisire piena forza giuridica. Approvata nell’ottobre 2000, la Carta dei diritti fondamentali fu “proclamata” dalle istituzioni dell’Unione nel dicembre di quell’anno in attesa che se ne decidesse l’inserimento o meno nel “corpus” dei trattati.

Il Parlamento europeo, in una risoluzione del marzo 2000, interpretò l’elaborazione della Carta come “l’elemento essenziale del processo che [era] necessario realizzare per dotare l’Unione europea di una costituzione”[13]; e, in una successiva relazione presentata dal costituzionalista francese Olivier Duhamel, propose che il modello della Convenzione fosse ripreso per l’elaborazione di una compiuta Costituzione europea. La relazione Duhamel sottolineò infatti che la costituzionalizzazione settoriale, basata sui trattati esistenti, aveva fatto il suo tempo: “Materialmente, attraverso i trattati, disponiamo già di una costituzione, ma si tratta di una costituzione sovraccarica, prolissa, confusa, anomala, illeggibile e invisibile. È venuto il momento di una maggiore franchezza e di una maggiore chiarezza”[14].

L’impulso decisivo a inserire nell’agenda europea l’elaborazione di una Costituzione provenne tuttavia dal dibattito apertosi con il discorso di Joschka Fischer del 12 maggio 2000 all’università Humboldt di Berlino[15], in cui il responsabile della politica estera tedesca lanciò la prospettiva di un’organizzazione federale europea basata su un trattato costituzionale. Con questo discorso, il tema di un deciso salto di qualità di natura politico-istituzionale uscì dai cerchi specialistici e si impose nel confronto tra i decisori politici[16]. Una significativa spia dell’apertura di una fase nuova fu data dalla disponibilità a ragionare in termini di orizzonte costituzionale persino da parte di un presidente neogollista come Jacques Chirac, la cui corrente politica non aveva mai trascurato in passato di esprimere il proprio deciso attaccamento all’idea di sovranità nazionale.

L’andamento della Conferenza intergovernativa che sfociò nel Trattato di Nizza del 2001 concorse a sua volta, per il vasto e alto grado di insoddisfazione che suscitò, a rafforzare le posizioni di chi riteneva necessario un cambiamento di passo. Troppo evidente era il contrasto tra le estenuanti e solo in parte fruttuose trattative diplomatiche tra i governi e lo spirito costruttivo che aveva invece animato i lavori della Convenzione sulla Carta dei diritti fondamentali. Il vertice europeo di Laeken del dicembre 2001, abilmente diretto dal presidente di turno Guy Verhofstadt, premier belga favorevole al rafforzamento politico dell’Unione, si concluse così con una Dichiarazione sul futuro dell’Unione europea che convocava una Convenzione composta sul modello di quella precedente, con l’aggiunta dei rappresentanti dei tredici paesi candidati[17]. Il mandato del nuovo organo era molto ampio in termini di proposte di riforma, e apriva la strada allo studio della “via verso una costituzione per i cittadini europei”. Sebbene questo sbocco costituzionale venisse indicato come una possibilità tra le altre, e le proposte della Convenzione dovessero poi essere sottoposte al vaglio di una Conferenza intergovernativa, si apriva una fase densa di potenzialità. L’Europa creata all’insegna del funzionalismo sembrava potersi finalmente orientare verso una configurazione politica che le desse un’identità più piena, con canali di comunicazione più efficaci con i cittadini. E sin dall’inizio dei lavori, la Convenzione non esitò a interpretare la sua missione nel senso dell’elaborazione di un “Trattato costituzionale per l’Europa”: un testo coerente e di elevato contenuto simbolico, destinato a favorire la nascita di un sentimento comune di cittadinanza.

 

  1. Dalla Convenzione europea alla firma del Trattato di Roma

Con la Dichiarazione di Laeken si era legittimato perciò un processo costituente la cui prima manifestazione poteva essere considerata l’elaborazione della Carta dei diritti fondamentali. Il percorso intrapreso non rappresentava una rottura rispetto al passato: il mandato della Convenzione europea era stato stabilito dai governi nazionali e nella redazione finale delle riforme ad essi sarebbe spettata l’ultima parola: dagli Stati agli Stati, quindi, con la conseguenza che la Convenzione difficilmente avrebbe potuto essere equiparata al modello classico delle assemblee costituenti. Così come a differenziare la Convenzione da questo modello avrebbero provveduto la sua stessa composizione e lo stile di lavoro.  L’organo era formato da 105 membri titolari: 28 rappresentanti dei governi, 56 dei Parlamenti nazionali, 16 del Parlamento europeo (PE), 2 della Commissione[18] e i 3 membri del Praesidium nominati direttamente dal Consiglio europeo di Laeken: il presidente Valéry Giscard d’Estaing, già capo dello Stato nella Quinta Repubblica francese dal 1974 al 1981, e i vicepresidenti Giuliano Amato e Jean-Luc Dehaene. Ai 105 titolari si aggiungevano 102 supplenti ed erano inoltre previsti 13 osservatori[19]. L’insieme risultava assai eterogeneo, tanto più che i componenti erano scelti sulla base di procedure molto diverse[20]. E il ruolo svolto nel corso dei lavori avrebbe risentito delle differenti origini: i rappresentanti del PE erano per la maggior parte molto motivati in senso europeista, ben preparati sulle diverse questioni e godevano, rispetto ai loro colleghi dei Parlamenti nazionali, del vantaggio di “giocare in casa” (le sedute si sarebbero svolte nella sede di Bruxelles del Parlamento europeo), mentre i rappresentanti dei governi potevano far leva sul fatto di esprimere il punto di vista di chi avrebbe assunto un ruolo determinante nella successiva conferenza intergovernativa. Per quanto riguarda le modalità della deliberazione, l’eterogeneità della composizione sconsigliava di ricorrere a votazioni: il consenso, così come era avvenuto nella Convenzione precedente, doveva essere misurato sulla base dell’opinione maggioritaria desumibile dagli interventi.

Se non poteva essere propriamente definita un’Assemblea costituente, la Convenzione europea non era d’altra parte nemmeno un semplice gruppo di studio. Il controllo finale da parte dei governi nazionali non avrebbe sminuito l’entità del suo lavoro, qualora fosse stata in grado di elaborare un testo coerente e ampiamente condiviso. Se ne resero conto anche i governi, diversi dei quali scelsero sin dall’inizio o in un secondo momento di farsi rappresentare dai loro ministri degli Esteri.

La Convenzione si impose pertanto come un organo di tutto rilievo, le cui decisioni avrebbero davvero potuto modellare il sistema politico-istituzionale europeo negli anni a venire. A differenza di quanto era avvenuto nelle conferenze intergovernative, essa assicurò una notevole pubblicità ai suoi lavori e ricercò il contatto con l’associazionismo di stanza a Bruxelles e più in generale con la società civile[21]. I primi mesi della sua attività furono dedicati a un confronto sui principi generali. Furono poi costituiti undici gruppi di lavoro e discusse le loro relazioni. Infine si passò all’esame degli articoli[22]. Un ruolo centrale in tutto questo processo fu svolto dal Praesidium di tredici membri e dalla Presidenza[23]. Il presidente Giscard d’Estaing manifestò un iperattivismo, anche mediatico, che contrastò in maniera palese con l’austero rigore con cui l’ex presidente della RFT Roman Herzog aveva presieduto la Convenzione dei diritti. Il protagonismo di Giscard d’Estaing, un’eredità forse anche dello stile “presidenzialista” di quando aveva ricoperto la massima carica della Quinta Repubblica, contribuì a incanalare efficacemente il lavoro dei 207 membri – tra titolari e supplenti ‒ verso l’adozione di un testo condiviso, ma non fu esente da interventi e forzature che limitarono in alcuni momenti importanti la funzione della Convenzione in quanto spazio deliberativo.

Se il Praesidium e la Presidenza (all’interno della quale svolsero un rilevante ruolo propositivo, oltre che di mediazione, i vicepresidenti Giuliano Amato[24] ‒ autore di due importanti relazioni sulla semplificazione e sulla personalità giuridica dell’Unione ‒ e Jean-Luc Dehaene) furono al timone della Convenzione, la sua rotta fu influenzata da varie dinamiche. I membri del PE erano particolarmente attivi nel promuovere i caratteri sovranazionali e parlamentari dell’Unione[25], mentre i rappresentanti dei governi erano portati a reintrodurre una dinamica politico-diplomatica[26]. Centrale, nell’ultima fase dei lavori, si rivelò l’intesa fra la componente del PE e quella dei parlamenti nazionali: grazie a questa convergenza, fu sventato il tentativo di numerosi rappresentanti dei governi di mantenere ‒ vanificando in questo modo l’obiettivo di introdurre una maggiore efficienza nel sistema decisionale dell’Unione in vista del grande allargamento ‒ gli articoli più controversi e farraginosi del Trattato di Nizza del 2001. Significativo fu anche il contributo delle principali famiglie politiche, che costituirono un utile elemento di raccordo tra le varie componenti istituzionali[27].

Il testo approvato dalla Convenzione nel giugno e nel luglio 2003[28] corrispondeva davvero, però, alle ambizioni iniziali di razionalizzazione del sistema istituzionale dell’Unione e di costruzione di un apparato politico-simbolico, grazie al quale si sarebbe potuto sviluppare, secondo l’impostazione habemarsiana, un comune sentimento di appartenenza all’Europa?

I passi avanti nel senso sia di una maggiore capacità decisionale sia di un più esteso controllo democratico erano molti. Basti citare, su questo secondo aspetto, l’estensione delle competenze legislative del Parlamento europeo e la nuova procedura di nomina del presidente della Commissione, con proposta da parte del Consiglio europeo, che avrebbe tenuto conto dei risultati delle elezioni europee, ed elezione ad opera del Parlamento. Vi era però tutto un settore rimasto sostanzialmente scoperto in questa opera di riorganizzazione, ed era quello della governance economica. La Convenzione aveva costituito un gruppo di lavoro sul tema, senza tuttavia che ne uscissero proposte incisive e condivise[29]. Nel clima di quegli anni, prevaleva ancora un certo ottimismo sui meccanismi di gestione dell’Euro codificati a Maastricht e nel successivo patto di stabilità e di crescita. Le lacune in questo campo non erano ancora così evidenti[30], ma lo sarebbero diventate poco tempo dopo con la grave crisi scoppiata nel 2008.

Su un piano generale, la Convenzione aveva saputo realizzare, con il progetto di Trattato costituzionale, una grande opera di razionalizzazione: la fusione dei Trattati esistenti in un unico testo che prendeva il nome di Costituzione e l’incorporazione in esso della Carta dei diritti fondamentali erano volti a chiarire il raggio di azione di un’Unione legata alla tutela dei diritti e valorizzata in termini di ideali e simboli comuni. Il risultato raggiunto era notevole, ma si profilavano alcuni punti critici: inglobare nella parte terza della Costituzione tutte le norme dei trattati relative alle politiche esistenti, scarsamente modificate dalla Convenzione, significava applicare un rigoroso esprit de géometrie che conduceva però per un verso ad appesantire considerevolmente il testo, per l’altro ad alimentare l’erronea percezione che per queste politiche, inserite a pieno titolo nel testo costituzionale, si realizzasse una sorta di crescita di status.  E a quel punto risaltavano per contro le persistenti lacune dell’azione dell’Unione relativamente alla dimensione sociale[31], sul rafforzamento della quale la Convenzione aveva discusso in maniera interessante, ma con scarse ricadute nell’elaborazione del progetto. Poiché le questioni di ordine sociale erano invece al centro delle inquietudini dei cittadini, preoccupati di quale futuro si profilasse per il modello sociale europeo nell’era della globalizzazione, l’insufficienza dei progressi in questo campo avrebbe esercitato il suo peso nelle ratifiche referendarie.

Nel frattempo, il progetto approvato dalla Convenzione era passato al vaglio dei governi. La prima fase della Conferenza intergovernativa, sotto la presidenza italiana di Silvio Berlusconi, si concluse con un nulla di fatto, e il riemergere delle tensioni tra gli Stati fornì un segnale assai negativo all’opinione pubblica, agli occhi della quale appariva che, nonostante lo sforzo della Convenzione di andare oltre gli steccati nazionali, gli interessi dei singoli paesi fossero ancora decisivi nel definire l’architettura comune[32]. La fase successiva, sotto la presidenza irlandese, fu coronata però dal successo, e il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, che ricalcava, sia pure con alcune modifiche di rilievo, il testo della Convenzione, poté essere firmato a Roma il 29 ottobre 2004[33].

 

  1. Il blocco della ratifica e il ritorno alla costituzionalizzazione graduale

La pubblicità dei lavori e il dialogo con l’associazionismo avevano rappresentato, nell’organizzazione dei lavori della Convenzione, un cambiamento importante rispetto al metodo tradizionale di riforma dei trattati. Tuttavia la creazione di un vero e proprio spazio pubblico europeo, che rappresentava uno dei principali scopi dei promotori della Costituzione, era ancora di là da venire. La copertura mediatica dell’esperienza della Convenzione era stata parziale e, a gran parte dei cittadini europei, di questa esperienza era giunta solo una lontana eco[34], con qualche eccezione come nel caso del confronto sul richiamo alle radici cristiane dell’Europa. Durante il processo di ratifica, la combinazione tra il requisito dell’unanimità per gli allora 25 Stati membri, che concedeva a ognuno di loro il potere di decidere per tutti gli altri, e il procedere in ordine sparso nella scelta di tempi e modalità, era a sua volta un freno alla maturazione di un terreno di discussione su scala europea. Così, nei paesi che si espressero tramite referendum, il dibattito, quando si accese sul serio, si strutturò all’interno di un quadro di riferimento prevalentemente nazionale. Il che significava non solo l’intreccio con questioni di mera politica interna, ma anche e soprattutto il ricorso a un metro di valutazione il cui oggetto era il più generale rapporto del proprio paese con l’integrazione europea, nel contesto del mercato unico, dell’unione monetaria, della libera circolazione delle persone e del processo di allargamento.

Dei 25 Stati firmatari del Trattato di Roma, 16 in ogni caso lo ratificarono, due dei quali – Spagna e Lussemburgo – con un passaggio referendario. Bulgaria e Romania, a loro volta, lo adottarono con il Trattato di adesione all’Unione. Ma la bocciatura referendaria in Francia, il 29 maggio 2005, e in Olanda, tre giorni dopo, bloccò il processo di ratifica. L’elaborazione della Costituzione non solo non era servita a ridurre la distanza tra le istituzioni europee e i cittadini, ma in questi due casi l’aveva evidentemente ampliata[35]. Il referendum era divenuto l’occasione per esprimere un malessere di più ampia natura verso l’Unione europea[36], che nasceva dal timore di una riduzione delle garanzie sociali, di un ridimensionamento del peso del proprio paese in un’Europa allargata dai confini indefiniti, di un’attenuazione dei legami identitari nazionali. Su questi timori avevano saputo far leva le forze ostili al Trattato costituzionale con una notevole dose di demagogia: se era vero ad esempio, come si è visto, che l’operato della Convenzione in ambito sociale era stato insufficiente, era palesemente falso che la Costituzione svolgesse in questo campo addirittura un’azione regressiva. Come rispose l’ex membro della Convenzione Olivier Duhamel al compagno di partito Laurent Fabius, capofila durante la campagna referendaria francese della corrente socialista ostile al Trattato,  “on peut trouver que la Constitution progresse trop peu sur la voie fédérale ou sociale. […] Je mets cependant au défi quiconque de trouver une seule disposition, une seule qui marquerait une évolution à droite, une orientation plus capitaliste”[37]. Resta il fatto che gli autori del testo costituzionale non avevano saputo evitare il rischio che, per una parte consistente dei cittadini europei, la Costituzione europea rivestisse al tempo stesso un contenuto troppo forte e troppo debole: troppo forte, a partire proprio dall’uso del termine “Costituzione”, nella dimensione simbolica, tanto da accentuare resistenze e timori; troppo debole nella configurazione di un modello politico-sociale in cui potersi riconoscere. In Francia soprattutto, le paure di natura sociale emerse nei settori meno agiati della popolazione furono un fattore decisivo nella bocciatura al referendum.

Dopo una pausa di riflessione, la via d’uscita dall’impasse istituzionale fu trovata, su iniziativa soprattutto della Cancelliera tedesca Angela Merkel, nella rinuncia a fondere i trattati esistenti in unico testo chiamato Costituzione[38], e nel contestuale recepimento però della maggior parte delle innovazioni che la Costituzione conteneva, da inserire a questo punto, in modo molto più asettico, in un tradizionale trattato di modifica dei trattati in vigore. Con il Trattato di Lisbona firmato il 13 dicembre 2007[39], si volle perciò “decostituzionalizzare” la riforma[40]. Il Trattato di Maastricht sull’Unione europea e il Trattato CEE del 1957, ribattezzato Trattato sul funzionamento dell’Unione, rimasero in piedi come tali e le modifiche in essi introdotte non ripresero la simbologia e la terminologia connesse alla natura costituzionale dello sfortunato Trattato del 2004[41]. Una delle ragioni di questa operazione di “decostituzionalizzazione” fu che in questo modo tutti i governi, ad eccezione di quello irlandese per specifici vincoli costituzionali, si sentirono legittimati a seguire per la ratifica la via esclusivamente parlamentare, evitando nuovi rischiosissimi passaggi referendari.

In realtà, il Trattato di Lisbona non comportava l’assoluto arresto del processo di costituzionalizzazione dell’Unione, bensì, più propriamente, il ritorno alla sua dimensione graduale e non formalizzata, così come si era andata configurando nel corso dei decenni. La costituzionalizzazione proseguiva, ma nelle maglie consuete dei trattati, e con un minor grado di emancipazione pertanto rispetto all’impostazione internazionalistica. Questo ripiego sui sentieri già battuti sembrava dar ragione a tutti coloro che avevano espresso il loro scetticismo sull’idea che nell’Unione europea fosse davvero possibile il passaggio a una dimensione costituzionale di rango più elevato. Il rovescio della medaglia della soluzione adottata a Lisbona emergerà tuttavia con la crisi dell’Euro, quando la debolezza dell’Unione in quanto comunità politica ostacolerà una più pronta e solidale gestione dei problemi relativi al funzionamento dell’unione economica e monetaria. I limiti dell’apparato di governance dell’Eurozona non erano stati affrontati con successo nemmeno dalla Convenzione; ma, in assenza di un solido nucleo costituzionalistico attorno al quale potesse configurarsi una più forte identità comune, questi limiti ‒ e lo stesso avverrà per la crisi dei migranti ‒ si riveleranno ancora più gravi.

 

 

 

[1] Cfr. J.H.H. Weiler, The  Constitution of Europe. “Do the new clothes have an Emperor?” and other essays on European Integration, Cambridge University Press, Cambridge 1999.

[2] Sentenza Parti écologiste “Les verts” contro Parlamento europeo, 23 aprile 1986.

[3] J.H.H. Weiler, In defence of the status quo: Europe’s constitutional Sonderweg, in European Constitutionalism beyond the State, ed. J.H.H. Weiler and M. Wind, Cambridge University Press, Cambridge 2003, pp. 7-27. Sul processo di costituzionalizzazione messo in atto dalla Corte di Giustizia europea, cfr. D. Grimm, Constitutionalism. Past, Present, and Future, Oxford University Press, Oxford 2016, pp. 271 ss.

[4] Cfr. N. Scicluna, European Union Constitutionalism in Crisis, Routledge, London and New York 2015; K. Tuori, European Constitutionalism, Cambridge University Press, Cambridge 2015.

[5] Cfr. D. Pasquinucci, I progetti di Costituzione europea. Dall’Assemblea “ad hoc” alla Dichiarazione di Laeken, Unicopli, Milano 2003; S. Guerrieri, Una missione impossibile? Il Parlamento europeo e l’obiettivo di una Costituzione europea (1952-2007), in “EuroStudium3w”, ottobre-dicembre 2016, pp. 125-137.

[6]Cfr. D. Preda, Sulla soglia dell’Unione. La vicenda della Comunità politica europea (1952-1954), Jaca Book, Milano 1993; R.T. Griffiths, Europe’s First Constitution. The European Political Community, 1952-1954, Federal Trust, London 2000; S. Guerrieri, Un Parlamento oltre le nazioni. L’Assemblea Comune della CECA e le sfide dell’integrazione europea (1952-1958), Il Mulino, Bologna 2016.

[7] In Francia il Trattato di Maastricht fu approvato il 20 settembre 1992 con solo il 51,04% dei voti. In Danimarca, nel primo referendum, il 2 giugno 1992, il “sì” si fermò al 49,3%. Nel secondo, che si tenne il 18 maggio 1993, arrivò al 56,7%, dopo che al paese fu concesso di potere essere esentato dal passaggio alla terza fase dell’unione monetaria e dalla cooperazione in materia di difesa; ulteriori garanzie furono fornite relativamente al “terzo pilastro”, vale a dire la cooperazione in materia di giustizia e affari interni. In Irlanda, invece, il passaggio referendario fu più agevole: il Trattato fu approvato il 18 giugno 1992 con circa il 70% dei voti.

[8] Cfr. Contro l’Europa? I diversi scetticismi verso l’integrazione europea, a cura di D. Pasquinucci e L. Verzichelli, Il Mulino, Bologna 2016.

[9] D. Grimm, Il significato della stesura di un catalogo europeo dei diritti fondamentali nell’ottica della critica all’ipotesi di una Costituzione europea, in Diritti e Costituzione nell’Unione europea, a cura di G. Zagrebelsky, Il Mulino, Bologna 2003, pp. 5-21; Id., Constitutionalism. Past, Present, and Future, cit.

[10] J. Habermas, Perché l’Europa ha bisogno di una Costituzione?, in Diritti e Costituzione nell’Unione europea, a cura di G. Zagrebelsky, cit., pp. 94-118.

[11] Cfr. A. Manzella, P. Melograni, E. Paciotti, S. Rodotà, Riscrivere i diritti in Europa. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, Il Mulino, Bologna 2001; F. Petrangeli, Una Carta per l’Europa. Diritti fondamentali e mercato nel processo di integrazione, Ediesse, Roma 2001; F. Deloche-Gaudez, La Convention pour l’élaboration de la Charte des droits fondamentaux: une méthode d’avenir?, Groupement d’études et de recherches Notre Europe, Études et Recherches n. 15, Novembre 2001; J. Schönlau, Drafting the EU Charter. Rights, Legitimacy and Process, Palgrave Macmillan, Houndmills, Basingstoke-New York 2005; M. Guinea Llorente, La Convención Europea: la génesis del Tratado de Lisboa, Congreso de los Diputados, Madrid 2011, pp. 129-191;  A. Conte, Une Europe des droits: histoire de la Charte européenne, in ‟Les Cahiers du Cardoc”, n. 9, décembre 2012.

[12] Cfr. M. Guinea Llorente, La Convención Europea: la génesis del Tratado de Lisboa, cit., pp. 131-141

[13] Parlamento europeo, Relazione sull’elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, Commissione per gli affari costituzionali, Relatori: Andrew Duff e Johannes Voggenhuber, 3 marzo 2000, A5-0064/2000, p. 7.

[14] Parlamento europeo, Relazione sulla costituzionalizzazione dei trattati, Commissione per gli affari costituzionali, Relatore: Olivier Duhamel, 12 ottobre 2000, A5-0289/2000, p. 11.

[15] J. Fischer, Dalla Confederazione alla federazione. Riflessioni sulla finalità dell’integrazione europea, in “Europa Europe”, a. IX, n. 4/5, 2000, pp. 147-158. Il discorso di Fischer fu pubblicato su “Le Monde” il 14-15 maggio 2000.

[16] Cfr. L. Rapone, Storia dell’integrazione europea, nuova edizione, Carocci, Roma 2015, pp. 133 ss.

[17] Dichiarazione di Laeken sul futuro dell’Unione europea, www.consilium.europa.eu/media/20947/68836.pdf.

[18] Nella Convenzione precedente la Commissione europea aveva avuto invece un solo rappresentante.

[19] Tre per il Comitato economico e sociale, sei per il Comitato delle Regioni, tre per le parti sociali e il Mediatore europeo.

[20] Cfr. J. Schönlau, Membership, Representation and Accountability, in D. Castiglione et al., Constitutional Politics in the European Union. The Convention Moment and its Aftermath, Palgrave Macmillan, Houndmills, Basingstoke-New York 2007, pp. 74-89.

[21] Sulle caratteristiche e i limiti di questa partecipazione cfr. E. Lombardo, The Participation of Civil Society, in D. Castiglione et al., Constitutional Politics in the European Union, cit., pp. 153-169.

[22] Sui lavori della Convenzione cfr. G.G. Floridia, Il cantiere della nuova Europa. Tecnica e politica nei lavori della Convenzione europea, Il Mulino, Bologna 2003; La Costituzione europea. Luci e ombre, a cura di E. Paciotti, Meltemi, Roma 2003; P. Norman, The Accidental Constitution: the Story of the European Convention, EuroComment, Brussels 2003; S. Guerrieri, Verso una Costituzione europea: i lavori della Convenzione, in L’unità dell’Europa. Rapporto 2003 sull’integrazione europea, a cura di G. Vacca, Dedalo, Bari 2003, pp. 171-185; Id., Dalla Convenzione alla conferenza intergovernativa. Il percorso a ostacoli della Costituzione europea, in Il dilemma euroatlantico. Rapporto 2004 della Fondazione Istituto Gramsci sull’integrazione europea, a cura di G. Vacca, Dedalo, Bari 2004, pp. 171-193; L’Europe en voie de Constitution. Pour un bilan critique des travaux de la Convention, éds. O. Beaud, A. Lechevalier, I. Pernice, S. Strudel, Bruylant, Bruxelles 2004; J. Ziller, La nuova Costituzione europea, Il Mulino, Bologna 2004; O. Duhamel, Pour l’Europe. La Constitution européenne expliquée et commentée, Éditions du Seuil, Paris 2005; A. Lamassoure, Histoire secrète de la Convention européenne, Albin Michel, Paris 2005; Í. Méndez de Vigo, El rompecabezas. Así redactamos la Constitución Europea, Biblioteca Nueva, Madrid 2005; D. Castiglione et al., Constitutional Politics in the European Union, cit.; M. Guinea Llorente, La Convención Europea: la génesis del Tratado de Lisboa, cit; F. Marchi, The Convention on the future of Europe. How States behave in a new institutional context of negotiation, P.I.E. Peter Lang, Brussels 2015.

[23] Cfr. G. Tsebelis, S.-O. Proksch, The Art of Political Manipulation in the European Convention, in D. Finke, T. König, S.-O. Proksch, G. Tsebelis, Reforming the European Union. Realizing the impossible, Princeton University Press, Princeton and Oxford 2012, pp. 76-102.

[24] Cfr. G. Laschi, La Costituzione europea, la Convenzione e il ruolo di Giuliano Amato, in L’Italia e l’unità europea dal Risorgimento a oggi. Idee e protagonisti, a cura di U. Morelli e D. Preda, Padova, Cedam 2014, pp. 413-428.

[25] Cfr. O. Costa, La contribution de la composante «Parlement européen» aux négociations de la  Convention, in ‟Politique étrangère”,  2004/2, n. 13, pp. 21-41; F. Piodi, Le Parlement européen et les travaux de la Convention européenne, in “Les Cahiers du CARDOC”, n. 1, septembre 2007.

[26] Cfr. F. Marchi, The Convention on the future of Europe, cit.

[27] Cfr. M. Guinea Llorente, La Convención Europea: la génesis del Tratado de Lisboa, cit, pp. 502-516.

[28] Convenzione europea, Progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, adottato per consenso dalla Convenzione il 13 giugno e il 10 luglio 2003, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, Lussemburgo 2003.

[29] Il rapporto del gruppo di lavoro presieduto dal socialdemocratico tedesco Klaus Hänsch (CONV 357/02, 21 ottobre 2002) e la discussione che su di esso si svolse in Assemblea plenaria, il 7 e l’8 novembre 2002, evidenziarono le profonde divergenze che si registravano in questo ambito.

[30] Ma l’allarme era stato dato: ad esempio, nel 2003 Giorgio Ruffolo scriveva commentando i risultati della Convenzione: “Ci sono le politiche dell’Unione. E ci sono le non-politiche. A queste ultime appartiene senza alcun dubbio la gestione della sua economia. La riprova l’abbiamo nello scarsissimo peso dato a questo tema dalla Convenzione. […] Un ministro dell’Economia dell’Unione, ecco una figura che ci servirebbe subito, maledettamente, e che avrebbe già dall’inizio un’agenda formidabile di impegni concreti da affrontare. Un compito difficile ma non impossibile, perché la strada è stata aperta dal miracolo dell’Unione monetaria. La quale richiede imperativamente la realizzazione consequenziale di una Unione economica. Fermarsi a metà strada tra l’Unione monetaria e l’Unione economica, come oggi avviene, presenta un altissimo grado di pericolo” (G. Ruffolo, Euro e patto di stabilità, in La Costituzione europea. Luci e ombre, a cura di E. Paciotti, cit., p. 85).

[31] Su cui si veda, con uno sguardo agli eventi degli ultimi anni, S. Giubboni, Stato sociale e integrazione europea: una rivisitazione teorica, in “Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno”, 46, 2017, t. 1, Giuristi e Stato sociale, pp. 553-586.

[32] Cfr. R. Cangelosi, Il progetto di Trattato costituzionale e la presidenza italiana: cronaca di un negoziato, in L’Italia e l’unità europea dal Risorgimento a oggi. Idee e protagonisti, a cura di U. Morelli e D. Preda, cit., pp. 397-412.

[33]Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, in “Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea”, C 310, 16 dicembre 2004. Cfr. C. Curti Gialdino, La Costituzione europea: genesi, natura, struttura, contenuto, Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, Roma 2005.

[34] Cfr. B. Cautrès, Les opinions publiques européennes et la Constitution, in L’Europe en voie de Constitution. Pour un bilan critique des travaux de la Convention, éds. O. Beaud, A. Lechevalier, I. Pernice, S. Strudel, cit., pp. 255-273.

[35] Cfr. Une Europe des élites? Réflexions sur la fracture démocratique de l’Union européenne, éds. O. Costa et P. Magnette, Université de Bruxelles, Bruxelles 2007.

[36] Cfr. M. O’Neill, The Struggle for the European Constitution. A past and future history, Routledge, London and New York 2009, pp. 349-376.

[37]O. Duhamel, Pour l’Europe, cit., p. 157.

[38] Cfr. N. Scicluna, European Union Constitutionalism in Crisis, cit., pp. 61-66.

[39] Cfr. J. Ziller, Il nuovo Trattato europeo, Il Mulino, Bologna 2007.

[40] Cfr. C. De Fiores, L’Europa al bivio. Diritti e questione democratica nell’Unione al tempo della crisi, Ediesse, Roma 2012.

[41] Cfr. L. Lacché, La tradizione costituzionale italiana e il dibattito sulla “Costituzione europea”, in “Giornale di Storia Costituzionale”, n. 16, II semestre 2008, pp. 71-81.

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    By: Sandro Guerrieri

    Sandro Guerrieri insegna Storia delle Istituzioni politiche italiane ed europee e Storia della pubblica amministrazione nel Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università di Roma “La Sapienza”. Ha al suo attivo numerose pubblicazioni sulla storia costituzionale italiana e francese e sulla storia delle istituzioni europee, tra cui Due Costituenti e tre referendum. La nascita della Quarta Repubblica francese, Milano, FrancoAngeli, 1998; Vichy, 10 luglio 1940: il conferimento dei pieni poteri a Pétain, Bologna, Il Mulino, 2005; Un Parlamento oltre le nazioni. L’Assemblea Comune della CECA e le sfide dell’integrazione europea (1952-1958), Bologna, Il Mulino, 2016.

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