Un “Progetto denominato Penelope”: il contributo di Romano Prodi al processo costituente europeo

 

  1. Il contesto

Oggetto di questo articolo è il contributo personale che Romano Prodi, all’epoca presidente della Commissione europea, volle dare ai lavori della Convenzione (istituita nel 2002 per elaborare un progetto di Trattato costituzionale), attraverso la presentazione di un “Contributo ad un progetto preliminare di Costituzione dell’Unione europea”, uno studio di fattibilità denominato “Penelope”[1], elaborato in segreto da un gruppo ristretto di funzionari sotto la guida di François Lamoureux[2] e presentato al pubblico il 5 dicembre 2002. Il nome fu scelto dallo stesso Lamoureux, memore di un capitolo dell’opera di Jean-François Deniau L’Europe interdite (1977), in cui l’autore affermava che gli antichi greci non attribuivano mai nomi a caso[3], a significare la necessità di adeguare continuamente il testo agli spunti emergenti dalla Convenzione sull’Avvenire dell’Europa[4], di procedere a revisioni giuridico-linguistiche e a controlli da parte delle direzioni generali “per verificare con gli ‘specialisti’ l’articolato sulle singole politiche”[5]. Un nome che evoca fedeltà, tenacia, accortezza, un riferimento al lavoro “notturno”, e alla riservatezza che, come scriveva Paolo Russo Caia, consulente della Commissione, serviva

a evitare pressioni e compromessi, a proteggere un oggetto ancora fragile prima che la completezza e la sua interna coerenza lo rendano robusto. Come la sua antica antenata, è armata di pazienza: per proporre il suo testo, la Commissione ha infatti aspettato che la Convenzione esprimesse la volontà politica di fare una costituzione e che il suo Praesidium elaborasse il suo famoso squelette[6].

Un intervento di Alfonso Mattera ‒ alto funzionario europeo, dal dicembre 2002 consigliere speciale di Romano Prodi ‒ esprime chiaramente la sorpresa, la perplessità e le tante domande che la pubblicazione del progetto Penelope suscitò in lui e nella gran parte dei componenti della stessa Commissione europea, rimasta quasi interamente all’oscuro di quanto il suo presidente era andato predisponendo a partire dalla primavera di quell’anno[7]. Si chiedevano, Mattera e i componenti della Commissione, quale significato attribuire a quel nome “aussi originale qu’obscure”, ma soprattutto se la presentazione di quell’avant-projet di Costituzione non potesse essere interpretato come un atto di sabotaggio nei confronti della Convenzione presieduta da Valéry Giscard d’Estaing, cui era stato attribuito il compito di elaborare un trattato costituzionale[8], e se un documento di tale portata politica, seppure qualificato modestamente come “studio di fattibilità” o “documento di lavoro”, non avrebbe dovuto essere approvato dall’intero collegio prima della sua diffusione.

Un progetto, dunque, elaborato “nelle segrete stanze” da pochi fidatissimi collaboratori del presidente della Commissione, su cui circolano tuttora notizie non del tutto fondate, certamente determinate proprio dalle perplessità evidenziate da Mattera circa la legittimità dell’iniziativa e soprattutto le modalità alquanto inusuali con le quali essa venne presentata, a lavoro finito, senza condividerne il testo neppure con i componenti della Commissione. Ha scritto, ad esempio, Andrew Duff[9] ‒ all’epoca parlamentare europeo membro della Convenzione e autore lui stesso con altri di un contributo[10] ‒ che le relazioni fra Prodi e Giscard d’Estaing non furono mai buone e arrivarono al livello più basso quando il progetto Penelope venne consegnato alla stampa[11], che Michel Barnier e António Vitorino, i due rappresentanti della Commissione nella Convenzione, si sentirono imbarazzati, gli altri membri della Commissione offesi e Giscard arrabbiato[12]. Peraltro, al di là di queste critiche, sia Mattera che Duff furono tra i più ferventi sostenitori dell’impostazione e di molte delle proposte contenute nel testo.

Dunque, prima di entrare nel merito della genesi e dei contenuti di “Penelope”, vale la pena di sgombrare il campo dalle accuse rivolte a Prodi o almeno mettere in discussione la veridicità di alcune delle precedenti affermazioni. Il progetto, scriveva ancora Mattera, seppure non condiviso nella fase di stesura, “reflète l’opinion exprimée par le Collège […][13], et tout spécialement l’opinion des deux commissaires (MM. Barnier et Vitorino, avec l’accord desquels ce projet a été élaboré)”[14]; Mattera giustificava la mancata condivisione del testo con il Collegio, in quanto la scelta contraria sarebbe risultata in conflitto con la necessità della massima discrezione e di rispettare i tempi ristretti richiesti da Prodi, e avrebbe potuto compromettere la riuscita dell’iniziativa. Inoltre, dopo una prima reazione di disappunto, anche il presidente della Convenzione Giscard d’Estaing dovette ammettere che la proposta poteva risultare utile, se non addirittura preziosa, in quanto forniva punti di riferimento e permetteva alla Convenzione di giovarsi della preziosa esperienza della Commissione[15]. Da un giornalista, Ferdinando Riccardi, viene la conferma che la decisione di evitare l’iter di approvazione da parte dell’intera Commissione, per non correre il rischio di allungare troppo i tempi, venne condivisa da Prodi con i due commissari della Convenzione, mentre altri commissari furono chiamati di volta in volta a collaborare per le materie di propria competenza; quindi, secondo Riccardi, non ci sarebbe stato un particolare risentimento dei componenti della Commissione, a parte l’iniziale disappunto[16].

Del resto, come era evidente, non si poteva negare alla Commissione o a un suo singolo componente la possibilità di esprimere una sua proposta, essendo il diritto di iniziativa una sua prerogativa fin dalla nascita della CEE; gli stessi membri del Praesidium il 10 luglio 2002 rivolsero alla Commissione la richiesta di redigere, entro il mese di ottobre, un progetto di trattato costituzionale, basandosi sulle proposte dell’Istituto universitario di studi europei di Firenze, di cui si dirà, oltre che sui risultati dei dibattiti che si erano già svolti nell’ambito della Convenzione[17]. Il punto fu chiarito dallo stesso presidente Prodi il 17 marzo 2003, in risposta a tre interrogazioni scritte presentate alla Commissione:

Spetta a ciascun commissario, nell’ambito di sua particolare responsabilità, e al Presidente, per le questioni pertinenti all’azione dell’Unione, di chiedere ai servizi della Commissione di elaborare dei documenti preparatori, delle note di riflessione, degli studi di fattibilità, ecc. Non è necessaria una decisione collegiale per avviare lavori di questo tipo, che rientrano nelle normali attività dei servizi della Commissione per quanto riguarda la preparazione delle decisioni e delle successive prese di posizione della stessa. Il Presidente Prodi, di concerto con i sig.ri Barnier e Vitorino, ha ritenuto che fosse utile, nel quadro delle prese di posizione della Commissione nella Convenzione, disporre di uno studio di fattibilità sulla Costituzione europea[18].

Né d’altra parte suscitò particolari polemiche la presentazione di altri progetti[19], come materiali di lavoro e di discussione offerti alla Convenzione, da parte di organismi o di singoli[20].

Ovviamente occorre tenere conto che le affermazioni precedenti, in difesa dell’iniziativa di Prodi, venivano tutte da persone del suo entourage, ad esclusione del solo Duff. Questa visione dei fatti, che tendeva a minimizzare i contrasti, non è per nulla condivisa da due studiosi, che, sulla base di interviste a protagonisti della vicenda, affermano che molti commissari soffrirono della “sindrome del marito tradito”, e che, soprattutto, la contemporanea presentazione di due testi, il Progetto Penelope del presidente Prodi e il documento ufficiale della Commissione del 4 dicembre 2002 Per l’Unione europea. Pace, Libertà e Solidarietà. Comunicazione della Commissione in tema di architettura istituzionale, fra loro in parte divergenti, minò seriamente la credibilità della Commissione[21]. Secondo i due autori, la Commissione sarebbe stata in difficoltà durante tutto il percorso della Convenzione, in quanto, non essendo abituata a gestire situazioni simili, non riuscì ad adattarsi al metodo nuovo e a dare un contributo effettivo; le era difficile lanciarsi apertamente in un dibattito essenzialmente politico, furono compiuti errori tattici importanti, come la modalità di presentazione del progetto Penelope, o piccoli, come la decisione di sostenere gli stati più piccoli sulla questione della composizione della Commissione stessa, essa inoltre è stata incapace di intrattenere buoni rapporti con gli Stati più grandi; l’attaccamento alla tradizione del “metodo comunitario” e l’invito a generalizzarlo, fortemente sostenuto da Prodi, non era adeguato al dibattito reale e contribuì a marginalizzare i rappresentanti della Commissione nel dibattito, disperdendo quel patrimonio iniziale di simpatie di cui la Commissione poteva godere nell’ambito del Praesidium[22]. Queste le principali critiche, che tuttavia non tengono conto del fatto che i rappresentanti della Commissione, in assoluta minoranza nella Convenzione, partecipavano ambedue al Praesidium, di soli dodici membri, quindi in numero pari rispetto a quello dei due rappresentanti dei parlamenti nazionali e del Parlamento europeo, e in quella sede il loro peso poteva diventare molto più significativo[23].

 

  1. La genesi del Progetto Penelope

La stesura del Progetto Penelope giunse a compimento di un percorso iniziato fin dall’insediamento di Prodi come presidente della Commissione, alla metà di settembre del 1999, quando già da qualche tempo nel corso degli anni Novanta era cresciuto il dibattito sull’opportunità di dotare l’Europa di una costituzione di tipo federale e numerose iniziative erano state messe in campo con la produzione di testi nati soprattutto nell’ambito del Parlamento europeo[24]. Tuttavia, fino alla Dichiarazione di Laeken del dicembre 2001 la discussione si mantenne su un livello prevalentemente ideologico, o si concretizzò in iniziative spontanee, prive di un sostegno politico; dall’inizio del 2002, con la istituzione della Convenzione presieduta da Giscard d’Estaing, il processo di “costituzionalizzazione” acquistò invece una sua concretezza e possibilità di riuscita grazie all’impegno diretto di tutti gli Stati.

Prodi fin dall’inizio del suo mandato non si limitò a intraprendere la riforma della Commissione ‒ resa necessaria dalle modalità con cui era terminata prima della scadenza l’esperienza del suo predecessore Santer ‒[25], ma volle rivendicare un ruolo da protagonista per la Commissione, che aveva progressivamente perduto la sua funzione di iniziativa legislativa, come previsto dai trattati. In questo senso si impegnò per un nuovo metodo di riforma dei trattati e per uno sforzo più complessivo di confronto con i problemi europei, di fatto condusse con continuità e convinzione una sua battaglia come presidente della Commissione ‒ tanto da divenire di fatto il leader della posizione federalista ‒ e precorse i tempi con la pubblicazione di una serie di documenti della stessa Commissione che ne puntualizzavano la posizione rispetto ad alcuni dei problemi in discussione[26], fino ad arrivare nel 2002, in coincidenza con i lavori della Convenzione, ad assumere posizioni esplicite sui compiti fondamentali dell’Unione e sul quadro costituzionale[27] e a fine anno sull’architettura istituzionale[28].

Inizialmente, un tema gli apparve urgente da affrontare: la riorganizzazione dei trattati, che già dal 1996, al tempo della Conferenza intergovernativa convocata in previsione del Trattato di Amsterdam, la Commissione aveva individuato come una delle priorità. A 40 anni dalla sua istituzione, il diritto primario dell’Unione e delle Comunità era costituito da una decina di trattati e numerosi protocolli; i quattro trattati di base contavano oltre 700 articoli, fra disposizioni di natura fondamentale e altre di carattere tecnico, tanto da renderli sempre meno comprensibili. A sua volta anche il Parlamento aveva proposto che i trattati venissero semplificati e consolidati in un testo unico formato da due parti, la prima per le disposizioni di natura costituzionale e la seconda per le altre disposizioni[29]. Questa scelta avrebbe portato un ulteriore vantaggio, ossia la possibilità di differenziare le procedure di revisione, semplificandole per le disposizioni di rango secondario. Prodi decise allora di chiedere al Centro Robert Schuman dell’Istituto universitario europeo uno studio in proposito, “a diritto invariato”, studio che venne presentato il 15 maggio 2000[30]. Il risultato di questa iniziativa, ossia l’elaborazione di un progetto di “Trattato fondamentale” che riuniva, in meno di cento articoli, le disposizioni relative al quadro istituzionale e al funzionamento dell’Unione, oltre che gli obiettivi delle politiche, dimostrava che semplificare i trattati era possibile anche senza modificare il diritto vigente.

Tuttavia ciò che maggiormente premeva a Prodi era il rispetto del “metodo comunitario”, sia pure rinnovato sulla base delle nuove esigenze dell’Unione degli anni Duemila. Era questo un principio imprescindibile per il presidente della Commissione, che ne scrisse e parlò in ogni occasione: “Riflesso di un’unione di Stati e di popoli – si chiariva nella Comunicazione della Commissione Rinnovare il metodo comunitario ‒, questo metodo offre un quadro che è contemporaneamente sovranazionale e rispettoso degli Stati che lo compongono; unisce il negoziato fra Stati, l’espressione della volontà popolare e il funzionamento di istituzioni forti e permanenti”[31]. Opposto al metodo intergovernativo, il metodo comunitario, che vede la Commissione all’origine del processo normativo e il Parlamento e il Consiglio dei ministri in qualità di co-legislatori,

era stato oggetto di ripetuti attacchi all’inizio del mio mandato – testimoniava Prodi ‒ ma era mia precisa convinzione che esso andasse difeso e rafforzato, in particolare per scongiurare che a vincere fosse il metodo alternativo, quello intergovernativo, con cui si sarebbe rischiato di perdere di vista l’interesse generale a vantaggio di interessi particolari, presentati come nazionali ma, in realtà, molto spesso a tutela di questa o quella corporazione[32].

La pietra angolare di questo metodo consisteva nella necessità per il Consiglio di trovare l’unanimità per superare le obiezioni della Commissione al momento di modificarne la proposta.

Il tema venne ripreso nel Libro bianco sulla Governance, pubblicato il 25 luglio 2001: si era in un momento molto delicato per l’Unione europea, fra le trattative in pieno svolgimento per l’ingresso di dieci nuovi paesi, e l’adozione ormai prossima della moneta unica; il Trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001, non aveva risolto i problemi più rilevanti e aveva lasciato insoddisfatti molti paesi, dunque tutte le istituzioni dovevano impegnarsi per un miglior funzionamento del sistema. Con questo documento, la Commissione proponeva una vasta riforma della governance, al fine di favorire un’ampia dinamica democratica nell’Unione, proponendo quattro grandi cambiamenti: coinvolgere maggiormente i cittadini, definire politiche e normative più efficaci, impegnarsi nel dibattito sulla governance mondiale e, infine, riorientare le politiche e le istituzioni su obiettivi chiari. Tutto questo, però, non era ancora sufficiente, occorreva alzare ancora l’asticella, e fu lo stesso Prodi insieme con il Parlamento europeo, a lanciare la proposta di una Convenzione, “una sorta di assemblea costituente in cui fossero rappresentati tutti gli attori di spicco del dibattito istituzionale”[33]; come modelli l’esperienza recente e positiva che aveva condotto alla stesura della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, ma, più ambiziosamente, la Convenzione di Filadelfia del 1787, sede di elaborazione e approvazione della Costituzione degli Stati Uniti d’America.  In sostanza, Prodi e la sua Commissione sembra siano risultati effettivamente trainanti in questa fase di avvio del processo costituzionale, il motore, insieme al Parlamento, del processo di costruzione di una nuova Europa.

 

  1. L’elaborazione del Progetto Penelope

Ha scritto François Lamoureux, il principale redattore del Progetto, che a seguito della pubblicazione del primo documento prodotto dalla Commissione il 22 maggio 2002, in cui già si chiedeva l’elaborazione di un testo di natura costituzionale ispirato ad alcuni principi chiaramente individuati ‒ unificazione dell’insieme dei trattati in vigore, abbandono dei “pilastri” di Maastricht e integrazione della Carta dei diritti fondamentali, semplificazione dei trattati, distinzione tra disposizioni fondamentali e applicative, riesame critico delle deroghe concesse ad alcuni Stati, risposta alle conseguenze di un’eventuale mancata ratifica da parte di uno o più Stati membri ‒, Prodi nel luglio del 2002 prese l’iniziativa di far redigere un primo progetto di costituzione, il più completo possibile, per evitare un nuovo “rattoppo” dei testi esistenti e orientare i lavori della Convenzione verso l’elaborazione di una Costituzione[34]. Non intendeva, Prodi, mettersi in concorrenza con i lavori della Convenzione, bensì proporre un testo come contributo alla discussione, come strumento di lavoro, “nulla di più, nulla di meno che un utile strumento di lavoro”, come ribadì di fronte al Parlamento[35]. Un testo in genere definito di carattere “federale”[36], articolato in tre parti, rispettivamente dedicate a principi, diritti fondamentali e politiche, completato da cinque Atti aggiuntivi e da un Accordo sulla sua entrata in vigore, che comportava una vera e propria rottura con l’art. 48 del Trattato UE.

Diversi i punti qualificanti del Progetto, a partire dalla riorganizzazione sistematica delle disposizioni sulle politiche, e dalla semplificazione e modernizzazione del linguaggio[37]. In tema di architettura istituzionale, esso prevedeva la generalizzazione del metodo comunitario (consistente nel diritto di iniziativa della Commissione, nel voto a maggioranza qualificata e nella procedura di codecisione), la revisione della tipologia di atti (legge organica e legge ordinaria), l’elezione del presidente della Commissione da parte del Parlamento, nessuna modifica nella composizione della Commissione (un commissario per ogni Stato), il mantenimento della presidenza semestrale del Consiglio, escludendo la nomina di un presidente del Consiglio più stabile[38], la nomina di un segretario dell’Unione per la politica estera, che sarebbe stato contemporaneamente vice presidente della Commissione. La Carta dei diritti fondamentali diveniva parte integrante del testo costituzionale. Riguardo alla ratifica e all’entrata in vigore del Trattato, era previsto che in caso di mancata ratifica un Paese sarebbe uscito dall’Unione con la garanzia di mantenere i diritti acquisiti; l’entrata in vigore era prevista dopo la ratifica da parte di almeno 5/6 degli Stati membri. L’unanimità era mantenuta solo per l’entrata in vigore dei trattati di adesione di nuovi Stati all’Unione europea. Vale la pena di sottolineare anche che il Preambolo era stato ripreso quasi interamente da quello del Trattato istitutivo della CECA, in quanto «questa formulazione, rimasta d’attualità anche se si tratta del preambolo più vecchio, è al tempo stesso la più bella e la più lapidaria, e merita di figurare all’inizio della Costituzione per la sua natura fondatrice”[39].

È evidente che nella stesura del testo la lunga fase di preparazione (avviata con il documento prodotto dal Centro Schuman e proseguita senza interruzioni fra il 2000 e il 2002), assai fruttuosa ai fini della maturazione e sedimentazione delle idee, la composizione ristretta del gruppo di lavoro, coeso e allineato sulle posizioni del presidente della Commissione, le forti convinzioni di Prodi, la rapidità nel compimento del lavoro (sei sole settimane fra settembre e ottobre del 2002), concorsero insieme alla redazione di un testo coerente e ben strutturato. Si può ritenere che la forzatura della presentazione del Progetto sia stata voluta da Prodi in quanto, come hanno scritto Dimitrakopoulos e Kassim, le modalità di lavoro della Convenzione non lasciavano molti spazi di interazione alla Commissione, forse inadatta, per la sua stessa natura di organo a carattere tecnocratico, a giocare un ruolo determinante in un agone politico[40]. Si trattava probabilmente dell’unica modalità per Prodi di proporre una visione più avanzata dell’avvenire dell’Unione, per evitare che l’incipiente allargamento ad altri dodici paesi potesse bloccare il cammino verso un’Europa più politica, attraverso i consueti veti incrociati. Comunque Prodi e i due commissari Barnier e Vitorino non rimasero soli; molti componenti della Convenzione, soprattutto i parlamentari nazionali e europei, attraverso la presentazione di contributi e di emendamenti e con i loro interventi nel dibattito si mossero nella direzione della costruzione di una Unione europea “più federalista o per lo meno più comunitaria”[41]; Valdo Spini testimonia che nei pochi giorni di presidenza italiana prima del completamento del testo in tutte le sue parti, all’inizio di luglio del 2003, si riuscirono ad ottenere ulteriori modifiche in questa direzione[42].

La mancata adozione del sistema di entrata in vigore proposto da Prodi (e a suo tempo anche da Spinelli nel 1984)[43] è risultata determinante per la sconfitta di un progetto ambizioso quale quello della Convenzione, e ha dimostrato quanto fossero fondati i timori del presidente della Commissione.

 

 

 

[1] Il testo è pubblicato integralmente nel volume La tela di Prodi Una costituzione per un’Europa più democratica, a cura di G. Tognon, Baldini & Castoldi, Milano 2003, pp. 119-368.

[2] François Lamoureux (1946) era entrato nel Servizio giuridico della Commissione nel 1978; divenne poi uno dei più stretti collaboratori di Delors durante la sua presidenza della Commissione, dando un contributo importante alla stesura dell’Atto unico europeo e in molte altre circostanze; nel 1999 fu nominato direttore generale ai trasporti e all’energia; messo da parte da Barroso, preferì tornare alla carriera universitaria, ma morì nel 2006 a soli 59 anni. Fu scelto da Prodi probabilmente per la sua visione federalista dell’Europa, ma anche per sottolineare la continuità con l’azione di Delors. Gli altri autori del Progetto furono Marie Lagarrigue, Paolo Stancanelli, Pieter Van Nuffel e Alain Van Solinge, tutti provenienti dal Servizio legale della Commissione con esperienza nelle precedenti Conferenze intergovernative.

[3] F. Lamoureux, La Constitution «Pénélope»: une refondation pour en finir avec le replâtrages, in «Pénélope». Projet de Constitution de l’Union européenne, a cura di A. Mattera, Éditions Clément Juglar, Paris 2003, p. 11; il saggio è pubblicato anche nella “Revue du droit de l’Union européenne”, 2003, n. 1, pp. 13-37.

[4] Il 28 ottobre 2002 Giscard D’Estaing presentò il Progetto preliminare di trattato costituzionale (Conv 369/02) redatto dal Praesidium, un documento assai scarno che illustrava soltanto l’articolazione di un eventuale trattato, tanto scarno da essere denominato squelette.

[5] P. Russo Caia, Quale governo per l’Europa? Penelope: un testo per illuminare il cammino, in La tela di Prodi cit., p. 101.

[6] Ibidem.

[7] A. Mattera, Au moment où le navire bascule, seules l’audace et l’imagination peuvent le redresser”, in “Pénélope”. Projet de Constitution de l’Union européenne cit., pp. 49-63. Alfonso Mattera, dopo gli studi compiuti presso l’Università di Napoli, entrò come funzionario nella Commissione europea nel 1966 e in quella istituzione percorse tutta la sua carriera; contemporaneamente, dal 1980, divenne docente presso il Collegio europeo di Bruges. Nel dicembre 2002 venne nominato consigliere speciale di Prodi e ricevette l’incarico di diffondere la conoscenza del Progetto Penelope, da cui derivò il volume appena citato. In linea con questo incarico, cfr. anche l’articolo Les zones d’ombre du projet de Constitution dans l’architecture institutionnelle de l’Union: la composition de la Commission. La Convention touche au coeur du “projet européen”, in “Revue du droit de l’Union européenne”, 2003, n. 1, pp. 5-12, in cui Mattera difende la composizione della Commissione prevista nel progetto Penelope, proponendo questo progetto all’attenzione dei componenti della Conferenza intergovernativa che avrebbe dovuto approvare il testo del trattato costituzionale. Nel 2003 Mattera è stato nominato direttore scientifico del Collegio europeo di Parma; è morto nel mese di agosto del 2016.

[8] Sul tema della Convenzione cfr. l’articolo di Sandro Guerrieri in questa rivista.

[9] Andrew Duff, un parlamentare europeo liberal-democratico dal 1999 al 2014, è stato membro della Convenzione per la Carta dei diritti fondamentali, uno dei rappresentanti del Parlamento europeo nella Conferenza intergovernativa per il Trattato di Lisbona, presidente dell’Unione dei federalisti europei dal 2008 al 2013, e tra i fondatori del Gruppo Spinelli, di cui è divenuto presidente nell’ottobre 2017.

[10] Il contributo di Duff e altri, fra cui Lamberto Dini e Elena Paciotti, Elementi chiave della riforma istituzionale, presentato il 16 gennaio 2003 (CONV 487/03, contributo n. 190), è disponibile all’indirizzo

http://archivio.rivistaaic.it/materiali/costituzione_ue/file/praesidium/elementiriforma_duff.pdf (tutti i siti citati nel testo sono stati verificati il 3 marzo 2018).

[11] La diversità di opinioni era emersa già nei primi mesi del 2002, quando Giscard aveva di fatto condiviso l’idea di Chirac, Aznar e Blair che bisognasse dare un presidente all’Unione, in carica per due anni e mezzo o cinque, eletto dallo stesso Consiglio, e che la Commissione dovesse essere ridotta nel numero dei commissari. La contrarietà di Prodi a queste proposte era condivisa dai Paesi più piccoli e anche dal Parlamento europeo: cfr. su questo A. Dauvergne, L’Europe en otage? Histoire secrète de la Convention, Éditions Saint-Simon, Neuilly-sur-Seine 2004, pp. 106 ss. Alain Dauvergne, giornalista di “Le Point”, ha assistito a tutte le sessioni della Convenzione.

[12] A. Duff, Pandora, Penelope, Polity. How to change the European Union, John Harper Publishing, London 2015, p. 17; fra gli altri suoi scritti The Struggle for Europe’s Constitution, Federal Trust and I.B., Tauris, 2005; Federal Union Now, London, Federal Trust, 2011; On governing Europe. A federal experiment, Policy Network, London 2012.

[13] In questo caso il riferimento è agli orientamenti tracciati dalla Commissione nelle Comunicazioni alla Convenzione del 22 maggio 2002 Un progetto per l’Unione europea, Com, (2002), 247 e del 4 dicembre 2002 Per l’Unione europea: Pace, Liberta, Solidarietà, Com (2002), 728.

[14] A. Mattera, « Au moment où le navire bascule, seules l’audace et l’imagination peuvent le redresser» cit., p. 51. Barnier era stato commissario per gli affari istituzionali nella Conferenza intergovernativa del 2000, in vista dell’approvazione del Trattato di Nizza; Vitorino aveva rappresentato la Commissione nella Convenzione per la Carta dei diritti fondamentali.

[15] Così Ferdinando Riccardi, editorialista dell’Agenzia Europa, nel suo articolo «Pénélope»: une opération politique voulue et réfléchie, in «Pénélope» cit., p. 151.

[16] Ivi, p. 153.

[17] Cfr. il documento Conv 181/02 pubblicato in http://archivio.rivistaaic.it/materiali/costituzione_ue/file/praesidium/propostatrattatocostituzionale.pdf.

[18] Le interrogazioni (E-3860/02, E-3902/02 e E-0034/03 rispettivamente del 10, 14 e 21 gennaio) chiedevano conto soprattutto della scelta da parte di Prodi di redigere un documento senza coinvolgere l’intera Commissione; la risposta di Prodi è reperibile all’indirizzo

http://eur-lex.europa.eu/legal- content/IT/TXT/?uri=uriserv:OJ.CE.2003.280.01.0030.02.ITA&toc=OJ:C:2003:280E:TOC.

[19] Ad esempio il testo del Partito popolare europeo presentato da Elmar Brok o il contributo redatto dall’Università di Oxford e presentato da Peter Hain a nome del governo britannico, citati da Prodi in un’intervista rilasciata a Giuseppe Tognon e pubblicata su “Democratica” il 27 maggio 2003 (https://www.democratica.com/europaquotidiano/bruxelles-e-la-tela-di-penelope/).

[20] Una raccolta di questi contributi è presente nel sito dell’Associazione italiana dei costituzionalisti: http://archivio.rivistaaic.it/materiali/costituzione_ue/convenzione/contributi/index.html.

[21] D.G. Dimitrakopoulos, H. Kassim, Inside the European Commission: preference formation and the Convention on the future of Europe, paper presentato nel workshop di Granada, 14-19 aprile 2005, “The role of Political Agency in the Constitutional Politics of the EU”, disponibile on line all’indirizzo https://ecpr.eu/Filestore/PaperProposal/57c5a117-ae26-49e9-a350-c9d6adcf7a5b.pdf. Degli stessi autori La Commission européenne et le débat sur l’avenir de l’Europe, in ‟Critique internationale”, 2005, n. 4, pp. 169-190, che si conclude con una tavola di raffronto tra le posizioni espresse sui punti principali nei due documenti della Commissione, il Progetto Penelope e il Trattato costituzionale; a guardare questo raffronto le posizioni della Commissione e del Progetto Penelope non sembrano così distanti, la diversità risiedeva nel fatto che i contributi della Commissione esprimevano delle posizioni, mentre Penelope corrispondeva a un testo costituzionale compiuto.

[22] Ibidem.

[23] Inoltre Vitorino fu presidente del Gruppo di lavoro sulla Carta dei diritti fondamentali e del Circolo di discussione sulla Corte di giustizia, Barnier fu presidente del Gruppo di lavoro sulla difesa.

[24] Su queste iniziative cfr. Costituzionalizzare l’Europa ieri ed oggi. Ricerca dell’Istituto Luigi Sturzo, a cura di U. De Siervo, Il Mulino, Bologna, 2001; D. Pasquinucci, I progetti di costituzione europea. Dall’assemblea «ad hoc» alla dichiarazione di Laeken Unicopli,, Milano 2003; U. Morelli, I progetti costituzionali di origine parlamentare nel processo di integrazione europea prima della Dichiarazione di Laeken, in La nuova Europa dopo il Trattato di Lisbona, a cura di P. Bilancia e M. D’Amico, Giuffrè, Milano 2009, pp. 1-25; cfr. anche P.V. Dastoli, An Eu Constitution and Federalism after Nice: A New Chance or Requiem for a Myth?, in “The International Spectator”, XXXVI, 2001, n. 1, disponibile in italiano all’indirizzo http://www.radicalparty.org/nl/node/5060978.

[25] Su questo cfr. R. Prodi, La mia visione dei fatti. Cinque anni di governo in Europa, a cura di S. Gozi, Il Mulino, Bologna 2008, pp. 121-130.

[26] Si possono citare, fra le altre, le Comunicazioni Un trattato fondamentale per l’Unione europea, del 12 luglio 2000, COM (2000), 434; sull’Avvenire dell’Unione europea Rinnovare il metodo comunitario, del 5 dicembre 2001, COM (2001), 727; Governance europea: legiferare meglio del 5 giugno 2002, COM (2002), 275. Questi documenti costituirono il frutto del lavoro di una task force “Avvenire dell’Unione e questioni istituzionali”, guidata da un esperto funzionario del segretariato generale, Paolo Ponzano (che era anche membro supplente di uno dei due rappresentanti della Commissione nella Convenzione e in quanto tale inserito in alcuni dei Gruppi di lavoro della Convenzione in rappresentanza della Commissione), António Vitorino (l’altro era Michel Barnier). La task force costituì una struttura di supporto, producendo discorsi per i commissari, note preparatorie su specifici problemi, tenendo i contatti con il segretariato generale del Consiglio per proposte e redazione di documenti; servì anche come gruppo di esperti interno, fece da rete di connessione: cfr. D.G. Dimitrakopoulos, H. Kassim, La Commission européenne et le débat sur l’avenir de l’Europe, cit., pp. 177 ss. Ponzano (1944) entrò nel 1971 nel Segretariato generale della Commissione europea, nel 1995 divenne direttore delle relazioni con il Consiglio, nel 2001 direttore per le questioni istituzionali e di governance; rimase nella Commissione fino al 2009.

[27] È questo il contenuto della Comunicazione della Commissione Un progetto per l’Unione europea del 22 maggio 2002, cit.

[28] Cfr. la Comunicazione della Commissione Per l’Unione europea. Pace Libertà Solidarietà del 4 dicembre 2002 cit.

[29] Risoluzione A5-0086/2000 del 13 aprile 2000, punto 31.1.

[30] Il testo è disponibile all’indirizzo

http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/22194/rapportFinal_fr.pdf?sequence=2&isAllowed=y. Il gruppo fu coordinato da Claus-Dieter Ehlermann e Yves Meny. Il testo è pubblicato anche nel volume Costituzionalizzare l’Europa ieri ed oggi cit., pp. 259 ss.

[31] Rinnovare il metodo comunitario cit., p. 3.

[32] R. Prodi, La mia visione dei fatti cit., p. 133. Cfr. anche P. Ponzano, Méthode intergouvernementale ou méthode communautaire: une querelle sans intérêt?, in ‟Les brefs de notre Europe”, 2001, n. 23, dove l’autore precisa che il metodo comunitario affida alla Commissione, dopo aver analizzato le posizioni nazionali e aver consultato le parti interessate, il compito di identificare l’interesse generale europeo, che non equivale necessariamente alla somma degli interessi nazionali degli stati membri.

[33] R. Prodi, La mia visione dei fatti cit., pp. 134-135.

[34] F. Lamoureux, La Constitution «Pénélope » cit., p. 11.

[35] Così Prodi a conclusione della discussione che si svolse nel Parlamento europeo il 5 dicembre 2002, consultabile all’indirizzo http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=CRE&reference=20021205&secondRef=ITEM-002&format=XML&language=IT.

[36] “Its represents the most federalist constitutional initiative since Altiero Spinelli’s remarkable (but incomplete and unaccomplished) draft Treaty on European Union”: questa la definizione di Duff, Pandora, Penelope, Polity cit., p. 17; “un manifesto europeista e federalista, molto lontano peraltro da quello che volevano i governi”: così V. Spini, Alla Convenzione europea. Diario e documenti da Bruxelles, Alinea, Firenze 2003, pp. 15-16; Spini, deputato dell’Ulivo-DS nel Parlamento italiano, era membro supplente, molto attivo, nella Convenzione; v. anche P. Demaret, D. Hanf, Le projet “Pénélope”: un “Federalist Paper”? Quelques observations sur l’entrée en vigueur du nouveau traité constitutionnel et sur le futur des clauses de coopération renforcée, in « Pénélope » cit., pp. 89-93.

[37] “Nel riscrivere il testo – si precisava ‒ ci si è sforzati di eliminare le circonvoluzioni tipiche dei trattati attuali, che dissimulano la scarsa chiarezza delle politiche”: La tela di Prodi cit., p. 129.

[38] Secondo Prodi, l’introduzione di questa carica avrebbe creato più problemi di quanti ne avrebbe risolti; la convinzione di Prodi era che questa figura, “se da una parte contribuisce alla continuità e alla visibilità dell’Unione, dall’altra nega agli stati membri, e sottrae a tutti noi, la forte partecipazione al progetto europeo”: cfr. il suo discorso di fronte al Parlamento europeo del 5 dicembre 2002 (Speech/02/615).

[39] Ivi, p. 157.

[40] D.G. Dimitrakopoulos, H. Kassim, La Commission européenne et le débat sur l’avenir de l’Europe cit., particolarmente alle pp. 184 ss.

[41] Così V. Spini, Alla Convenzione europea cit., p. 17.

[42] Ivi, pp. 18-19.

[43] Cfr. su questo l’articolo di Daniela Preda in questa rivista.

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