L’Europa tra crisi e rilancio: il vertice dell’Aja del 1969

 

1. Introduzione

L’uscita di scena di de Gaulle nell’aprile del 1969 e l’arrivo all’Eliseo del suo delfino, il candidato dell’Udr gollista, Georges Pompidou aprirono la strada a un rilancio del processo di integrazione europea, dopo un decennio caratterizzato da importanti progressi, ma anche da sonore battute d’arresto. A de Gaulle era riuscito assegnare alla Francia un ruolo di primo piano in Europa modellando gli strumenti comunitari al servizio degli interessi del paese, partecipando attivamente alla messa in opera del mercato comune, attraverso l’attuazione della politica agricola comune e l’abbattimento delle tariffe doganali.

Il generale aveva cercato di realizzare la sua visione di un’Europa degli stati, d’impronta confederale, come dimostrato dalla “crisi della sedia vuota” del 1965, e aveva posto per ben due volte il veto all’ingresso della Gran Bretagna nella Comunità, nel 1963 e nel 1967, con la giustificazione che i forti legami che univano il Regno Unito agli Stati Uniti minacciavano l’indipendenza dell’Europa e che il declino dell’economica britannica avrebbe potuto distruggere l’edificio comunitario[1].

In realtà questi successi sembravano sotto molti punti di vista una vittoria di Pirro, tanto da alimentare l’immagine di questi anni come di una fase di stagnazione del processo di integrazione europea. Dopo il fallimento della CED nel 1954, l’onda lunga del ritrovato entusiasmo europeista proseguì dopo la Conferenza di Messina fino alla fine degli anni Cinquanta, per poi esaurirsi progressivamente già intorno al 1961-1962. Il fallimento dei due piani Fouchet voluti da de Gaulle per conferire alla Comunità quel carattere confederale che più si confaceva alla sua visione di un’“Europa degli stati”, andò a sommarsi all’impasse causata dalla crisi della sedia vuota nel 1965 e ai due veti all’ingresso del Regno Unito nella CEE, tanto da far temere che l’intero progetto comunitario fosse in pericolo.

In particolare, la questione dell’adesione della Gran Bretagna alla CEE era talmente importante da avvelenare il clima europeo. Particolarmente irritati dal veto britannico, l’Olanda, il Belgio e l’Italia cercarono, d’intesa con Londra, di isolare la Francia e di sviluppare forme di collaborazione con i paesi candidati (il Regno Unito, l’Irlanda, la Danimarca e la Norvegia) in settori non coperti dai Trattati e di utilizzare il foro della UEO per promuovere forme di consultazione di politica estera[2].

La sensazione che l’Europa alla fine degli anni Sessanta si trovasse di fronte a una crisi dalla cui soluzione sarebbe dipeso il futuro del vecchio continente, non riguardava solo la dimensione comunitaria, ma si accompagnava a striscianti segnali di peggioramento delle economie nazionali, che indicavano che il lungo boom, che l’Europa aveva vissuto nel secondo dopoguerra, la cosiddetta “età dell’oro”, stava ormai volgendo a termine. Il maggio francese e le contestazioni politiche e sociali, che, nel corso del 1968, si diffusero a macchia d’olio a gran parte delle nazioni europee, testimoniavano che erano venute meno le condizioni su cui si era basato il consenso sociale nel dopoguerra e l’incapacità della classe politica al potere di affrontare adeguatamente i mutamenti delle società europee, rappresentando i segnali premonitori dell’avvio di un periodo di gravi crisi e incertezze, dominato dalle turbolenze economiche e finanziarie, innescate dalla fine del sistema di Bretton Woods nel 1971 e dalla prima crisi energetica del 1973.

Tali trasformazioni coincisero e furono all’origine del contemporaneo ricambio della classe politica dirigente nelle principali nazioni europee: in Francia con la vittoria di Georges Pompidou alle elezioni presidenziali del 1969, nella Repubblica Federale Tedesca con l’arrivo al potere dei socialdemocratici di Willy Brandt, in Italia, con la fine del centro-sinistra e in Gran Bretagna, con il ritorno dei conservatori al potere nel 1970, costituendo la premessa per un rilancio della costruzione europea. In quali direzioni?

La vittoria di Pompidou alle elezioni presidenziali del giugno 1969 aprì la strada a un rilancio dell’integrazione europea all’insegna della prudenza e del realismo, ruotando intorno alla questione dell’ingresso della Gran Bretagna nella CEE. Facendo cadere il veto all’adesione britannica, il presidente francese intendeva imbrigliare gli effetti destabilizzanti dell’Ostpolitik tedesca, controbilanciando la rinnovata libertà di manovra di Bonn con l’ingresso del Regno Unito nella Comunità.

Nella Repubblica Federale Tedesca Willy Brandt si pose alla guida di un governo di coalizione formato da socialdemocratici e liberali. L’Ostpolitik di Brandt rappresentò una rivoluzione copernicana nella politica estera tedesca del dopoguerra, permettendo alla Germania di muoversi con crescente libertà nello scenario europeo e di acquistare un peso accresciuto e maggiore importanza in seno alla Comunità. Il motto “cambiamento attraverso il riavvicinamento” divenne ben presto un approccio strategico condiviso dalle principali capitali europee, una strategia tesa ad attenuare la divisione tra i due blocchi, ma anche a cercare nuovi mercati grazie agli scambi commerciali con l’Europa dell’Est.

L’obiettivo di questo articolo è quello di ricostruire le direzioni impresse da questi cambiamenti al processo di integrazione europea, analizzando in particolare il caso vertice dell’Aja del dicembre 1969. La Conferenza dei capi di stato e di governo, fortemente voluta dal presidente francese, indicò nel noto trittico “completamento” (del mercato comune), “approfondimento” (della cooperazione tra i paesi membri della Comunità in vari settori, tra cui quello monetario e politico) e “allargamento” (con l’ingresso nella Comunità di Gran Bretagna, Irlanda e Danimarca) le direzioni del rilancio, inaugurando una nuova fase del processo di integrazione europea, non solo perché entravano a far parte della CEE tre nuovi paesi e si cercava di risolvere la questione della Politica agricola comune, introducendo un sistema di finanziamento basato sulle risorse proprie, ma soprattutto perché si impostavano, o si cercavano di impostare, una serie di nuove politiche comunitarie: da quella monetaria, alla cooperazione in politica estera, da quella ambientale, a quella regionale e della gioventù, che avrebbero notevolmente aumentato il ventaglio delle competenze della Comunità.

 

2. Il rilancio di Pompidou all’insegna della continuità

Per Pompidou il rilancio della costruzione europea doveva avere luogo in modo prudente e realista secondo un’impostazione prettamente gollista, all’insegna della continuità con quanto realizzato dal generale, garantendo il mantenimento della sovranità statale, in seno ad organismi confederali, senza nessuno slancio in senso federale[3].

Pratico di finanza, poiché aveva lavorato nella Banca Rotschild, il Presidente era convinto che l’unico modo per garantire la modernizzazione e lo sviluppo della Francia fosse di ancorarla saldamente alla Comunità europea, sia attraverso il completamento della PAC, sia promuovendo un’unione economica e monetaria europea al fine di alleviare le pressioni esercitate sulle monete europee dal periodo di grave turbolenza che stava affliggendo il sistema monetario internazionale[4].

Il rilancio del processo d’integrazione europea avrebbe permesso alla Francia di uscire dall’isolamento nel quale si trovava alla fine degli anni Sessanta, anche se Pompidou sapeva che il prezzo da pagare era far cadere il veto all’ingresso della Gran Bretagna nella Comunità.

Tuttavia per Parigi il consenso ad avviare il negoziato con gli inglesi non doveva ledere gli interessi economici francesi, che sarebbero stati salvaguardati dal completamento del regolamento finanziario della PAC, condizione non negoziabile del rilancio europeo.

La scelta di Pompidou intendeva imbrigliare gli effetti destabilizzanti dell’Ostpolitik di Willy Brandt, confermando l’asse franco-tedesco come motore del processo d’integrazione europea. Il dibattito storiografico che si è sviluppato sull’asse Pompidou-Brandt e sull’adesione inglese come elemento equilibratore della rinnovata libertà di manovra tedesca, ha dimostrato in realtà che il dialogo Parigi-Bonn fu più proficuo e fiducioso di quanto affermato in passato e che la posizione di Pompidou nei confronti dell’Ostpolitik fu molto più realistica e sfumata di quello che si è creduto[5]. L’allargamento della Comunità alla Gran Bretagna veniva visto dai francesi non soltanto in chiave geo-politica, come un elemento equilibratore della libertà di manovra tedesca, ma anche sotto una luce diversa rispetto al passato. Gli inglesi sarebbero potuto diventare utili alleati di Parigi nella determinazione francese a opporsi a qualsiasi cessione della sovranità nazionale, si presentasse essa sotto forma di istituzioni monetarie forti, o di un Parlamento europeo eletto a suffragio universale e la collaborazione anglo-francese in ambito tecnologico era congeniale alla modernizzazione della Francia, considerata una delle priorità dal presidente.

Il 10 luglio 1969, in occasione della sua prima conferenza stampa, Pompidou annunciò dunque di voler organizzare un vertice dei capi di stato e di governo della Comunità, che si sarebbe tenuto “il prima possibile e in ogni caso all’Aja”[6], essendo l’Olanda presidente di turno del Consiglio di ministri, per discutere degli obiettivi delineati nel trittico completamento, approfondimento e allargamento, annuncio che fu successivamente formalizzato dal ministro degli Esteri Maurice Schumann.

Le reazioni dei governi europei all’annuncio del presidente francese furono improntate alla massima cautela: in particolare, l’assenza di un preciso ordine del giorno dei lavori faceva temere un possibile fallimento del vertice, soprattutto in merito all’allargamento.

Da parte tedesca, Brandt era interessato a un rilancio del processo di integrazione europea, ma non condivideva tutti gli obiettivi di Pompidou. Il cancelliere tedesco vedeva nella Comunità il luogo dove far guadagnare legittimità internazionale all’Ostpolitik e far assumere un ruolo di primo piano alla Germania sulla scena politica europea. Brandt riteneva che i tre obiettivi del trittico francese fossero intrecciati e inseparabili sul piano politico e pratico: Bonn sosteneva fermamente l’allargamento della Comunità alla Gran Bretagna e riteneva che fosse strettamente collegato al progetto di unione economica e monetaria, considerato uno strumento necessario per alleviare le pressioni esercitate sul marco dal periodo di grave instabilità che stava vivendo il sistema monetario internazionale[7]. Questioni monetarie e negoziati per l’allargamento erano due facce di una stessa medaglia, visto che l’ingresso del Regno Unito nella CEE avrebbe reso la Comunità la più vasta area di scambi monetari al mondo, poiché la sterlina regolava ancora il 30 per cento degli scambi internazionali. Non altrettanto caloroso era il sostegno tedesco al regolamento finanziario definitivo della PAC, che la RFT accettava suo malgrado, per i timori relativi ai costi di questa politica, sapendo però che era il prezzo da pagare per ottenere il consenso francese all’ingresso della Gran Bretagna nella Comunità.

Non andava inoltre sottovalutato che il progetto di unione economica e monetaria, a cuore a Pompidou e Brandt, travalicava i confini europei ed investiva in pieno i rapporti con gli Stati Uniti. Le crescenti difficoltà americane a mantenere la parità dollaro/oro stabilita dagli accordi di Bretton Woods, alimentavano i timori europei che le autorità statunitensi presto non sarebbero state più in grado di rimborsare in oro i dollari che, parallelamente all’aumento del disavanzo della bilancia dei pagamenti americana, raggiungevano in quantità crescenti le banche europee. Il problema era denso di implicazioni politiche, come dimostrato dal fatto che proprio le questioni monetarie erano state uno dei temi preferiti da de Gaulle per denunciare che il declino dell’economia americana, a causa delle spese militari per il conflitto in Vietnam, non poteva più sostenere il ruolo centrale assegnato al dollaro dagli accordi di Bretton Woods[8].

Nei mesi che precedettero il vertice, Georges Pompidou avviò un intenso negoziato con Willy Brandt, che si concluse alla vigilia della Conferenza. Tre giorni prima dell’inizio del vertice dell’Aja, il cancelliere, in una lettera indirizzata al presidente francese, poneva le condizioni tedesche per il successo del negoziato: Bonn concedeva alla Francia l’adozione del regolamento finanziario definitivo della PAC alimentato da risorse proprie, prima della conclusione dei negoziati sull’adesione, ma poneva la condizione di rendere nota la data dell’inizio dei negoziati al termine dei lavori della Conferenza e suggeriva l’istituzione di un Fondo di Riserva, per stabilizzare le valute europee[9].

Anche l’Italia fu molto attiva sul piano negoziale nei mesi che precedettero il vertice, grazie all’azione di Aldo Moro, ministro degli Esteri a più riprese tra il 1969 e il 1974. La reazione del governo italiano ai tre obiettivi del trittico fu particolarmente prudente, mostrando una forte preoccupazione per l’impatto che la trasformazione del bilancio comunitario con un sistema di risorse proprie, l’introduzione dell’Iva e i progetti per la realizzazione della UEM avrebbero potuto avere sull’economia del paese, che, proprio a partire dal 1969 iniziava a confrontarsi con grave il problema dell’inflazione. Il completamento della PAC, in particolare, creava non pochi problemi al governo italiano, che si trovava a fare i conti con una legislazione comunitaria che favoriva gli interessi delle agricolture europee più avanzate e che era diventato un finanziatore netto dei sussidi ai partner europei. Dei tre elementi che costituivano il trittico, l’Italia sosteneva apertamente l’ingresso della Gran Bretagna nella CEE nella speranza che una convergenza tra Roma e Londra servisse a bilanciare il preponderante asse franco-tedesco[10]. Per i timori nutriti nei confronti della UEM, Aldo Moro proponeva di accompagnare il cammino verso la cooperazione monetaria con analoghi provvedimenti sul piano della cooperazione politica, di decidere l’elezione diretta del Parlamento europeo e di promuovere una politica per la gioventù europea. Dopo l’annuncio di Pompidou di voler organizzare la Conferenza, il ministro degli Esteri italiano aveva iniziato un braccio di ferro con il governo francese, arrivando addirittura a minacciare di non partecipare al vertice, se Pompidou non avesse inserito una data di inizio dei negoziati con la Gran Bretagna nel comunicato finale. In particolare, Moro si rese protagonista di un “giallo” sulla data di inizio del vertice, fissato dapprima per il 17 e 18 novembre, e spostato successivamente al 1° e 2 dicembre, a causa di una presunta “malattia” del ministro degli Esteri italiano, che scatenò non poche illazioni e commenti sulla stampa europea sulle vere ragioni che lo avevano provocato, legate alle difficoltà incontrate dal ministro degli Esteri nel far accettare al governo italiano il completamento della PAC[11].

Sotto la guida del politico democristiano, la diplomazia italiana fu particolarmente attiva, sviluppando un’azione diplomatica che ambiva, in maniera velleitaria, a creare un fronte italo-tedesco da contrapporre alla Francia, al fine di ammorbidire la posizione francese in merito al primo obiettivo del trittico. Il tentativo italiano di sviluppare un’intesa con la RFT si rivelò ben presto impraticabile, poiché l’asse Parigi-Bonn divenne la forza trainante di questa fase dell’integrazione europea, per l’importanza che Brandt assegnava al successo del vertice dell’Aja come vetrina utile a legittimare le solide radici europee dell’Ostpolitik, facendo emergere il ristretto margine di manovra a disposizione di paesi meno importanti, come l’Italia.

Accanto ai negoziati prettamente intergovernativi che precedettero la Conferenza, sui quali peraltro si è già scritto molto, si pose il problema del coinvolgimento della Commissione europea, allora presieduta dal belga Jean Rey, nella preparazione del vertice, che fu oggetto sin dal primo momento di una vera e propria estromissione dai lavori preparatori da parte dei Sei.

Sin dall’annuncio dell’intenzione francese di organizzare una conferenza di capi di stato e di governo entro il 1969, Rey manifestò l’intenzione di partecipare alle riunioni preparatorie, purtroppo senza successo. Il memorandum presentato dalla Commissione ai governi europei il 18 novembre indicava le possibili iniziative che la Comunità avrebbe potuto intraprendere, costituendo la base teorica di politiche che sarebbero state attuate, o anche soltanto abbozzate, fino all’Atto Unico europeo: dall’Unione Economica e Monetaria, all’avvio di politiche sociali e regionali per lo sviluppo delle aree più arretrate dell’Europa, alla cooperazione politica europea, per un primo coordinamento in politica estera[12].  Il presidente Rey fu invitato a partecipare ai lavori della Conferenza nella seconda giornata, il 2 dicembre, svolgendo un ruolo defilato, a testimonianza del carattere fortemente confederale che i governi europei volevano assegnare a questa fase del processo di integrazione europea.

 

3. Il vertice dell’Aja dell’1-2 dicembre 1969

Alla vigilia della Conferenza le divergenze tra i governi partecipanti sembravano essere state appianate e il governo francese si mostrava fiducioso di conseguire un brillante successo.

Il vertice ebbe inizio nel pomeriggio del 1° dicembre, nel salone dei Cavalieri del Binnenhof, un luogo simbolico per la costruzione europea, perché era stato proprio lì che nel maggio 1948 aveva avuto luogo il Congresso dell’Aja, che aveva visto riunirsi in un’atmosfera di grande entusiasmo circa 800 delegati provenienti da diciassette nazioni e osservatori di nove paesi, che nell’insieme rappresentavano quasi tutte le nazioni europee, per discutere dell’unificazione dell’Europa[13]. I lavori durarono un giorno e mezzo, furono suddivisi in tre sessioni e si svolsero secondo un rituale snello e pratico, che avrebbe rappresentato un precedente per i futuri Consigli europei. Fuori, nelle strade dell’Aja, si svolse in contemporanea una manifestazione dei federalisti, che marciarono con una bara sulle spalle per dimostrare che l’Europa era morta, chiedendo ai capi di stato e di governo di farla resuscitare.

All’Aja non si registrò un rilancio del processo di integrazione europea nel senso sovranazionale auspicato dai federalisti, ma prevalse la pratica intergovernativa del do ut des, consolidando il binomio franco-tedesco come motore della costruzione europea. Infatti, sebbene sul piano personale tra il carismatico cancelliere tedesco e il compassato banchiere francese non si sviluppò una entente paragonabile a quella che avrebbe animato la coppia Giscard-Schmidt, il vertice si caratterizzò per un serrato negoziato tra Francia e Germania, sviluppatosi anche fuori dai lavori ufficiali. In particolare, l’intesa franco-tedesca fu raggiunta la sera del 1° dicembre, al ricevimento ufficiale offerto ai partecipanti dalla regina d’Olanda.

In quell’occasione, Brandt riuscì a strappare la parola d’onore a Pompidou che i negoziati con la Gran Bretagna sarebbero iniziati nel 1970, proponendo alla Francia il seguente accordo: accettazione tedesca della proposta francese sul regolamento finanziario della PAC, a condizione che il Bundestag l’avrebbe ratificata solo se le trattative sull’allargamento fossero iniziate da lì a sei mesi[14].

L’intesa franco-tedesca mutò radicalmente il clima e l’andamento dei lavori del giorno seguente, quando Pompidou pronunciò un discorso di ampio respiro, denso di proposte, indicando in un programma dettagliato le direzioni dell’approfondimento.

Il comunicato finale rifletteva l’intensa preparazione diplomatica dei mesi precedenti, con i francesi che “cercarono il pelo nell’uovo”, discutendo energeticamente su ogni parola da inserire nella dichiarazione.  Alla fine il testo approvato elencava in una serie di punti le direzioni del rilancio del processo di integrazione europea, secondo il trittico di ispirazione francese.

In merito al primo punto, il completamento, al paragrafo 5 la Conferenza sancì l’approvazione del regolamento finanziario definitivo della PAC e la sostituzione progressiva del finanziamento del bilancio comunitario con contributi statali, con le risorse proprie della Comunità, al fine di arrivare al finanziamento integrale dei bilanci CEE.

Per quanto riguardava il secondo obiettivo del trittico francese, l’approfondimento, al paragrafo 8 del comunicato finale i Sei si impegnavano a elaborare un piano nel corso del 1970, per la creazione di un’unione economica e monetaria e stabilivano di esaminare la possibilità di istituire un Fondo di Riserva Europeo, inteso come strumento di stabilizzazione in grado di limitare i danni che le ricorrenti crisi monetarie avevano arrecato alle valute europee. Si impegnavano inoltre a incoraggiare la ricerca e lo sviluppo industriale nei settori principali (par. 9), a elaborare un programma per il rilancio dell’Euratom, che avrebbe dovuto assicurare un’utilizzazione più efficiente dei centri di ricerca esistenti (par. 10). Infine, era auspicata la realizzazione di un’Università europea (par. 11) e riconosciuta l’opportunità di una riforma del Fondo sociale, nell’ambito di una stretta concertazione delle politiche sociali (par. 12).

Sul terzo obiettivo del trittico, l’allargamento, i Sei riaffermavano l’accordo sul principio di allargamento della Comunità e sull’apertura dei negoziati con i paesi candidati, senza però indicare una data precisa per il loro inizio (par. 13).

Dietro esplicita richiesta tedesca, i paesi membri incaricavano i ministri degli Esteri di studiare il modo migliore per compiere progressi sul piano della cooperazione politica nella prospettiva dell’allargamento, presentando le loro proposte entro il mese di luglio 1970 (par. 15) e infine auspicavano la promozione di una politica per la gioventù europea (par. 16)[15].

Al termine dei lavori, in una conferenza stampa, il Primo ministro olandese de Jong rendeva noto l’accordo informale raggiunto tra i Sei sulla data di apertura dei negoziati per l’ingresso nella CEE di nuovi membri, secondo il quale sarebbero iniziati il 1° luglio 1970.

 

4. Le direzioni del rilancio

I risultati del vertice dell’Aja furono accolti da un cauto, quanto moderato, ottimismo, come testimoniato dai commenti rilasciati dai protagonisti e dalla stampa europea all’indomani della Conferenza. All’Aja era prevalsa la tradizionale pratica intergovernativa dei negoziati tra i governi, come testimoniato dal ruolo marginale riservato alla Commissione europea, relegata a una sessione tecnica della Conferenza. Per volontà francese, i governi europei mantenevano saldamente il controllo sul processo decisionale comunitario, attraverso la procedura di voto all’unanimità, rifiutando qualsiasi slancio che implicasse la perdita di sovranità nazionale. Durante i lavori della conferenza, non era stata affrontata la questione della riforma delle istituzioni europee, il Parlamento europeo vide accresciuti i propri poteri in maniera limitata, né tantomeno fu avviato il processo che avrebbe portato alla sua elezione a suffragio universale nel 1979.

Le direzioni del rilancio promosso dalla Conferenza dell’Aja sarebbero comunque emerse nel corso degli anni Settanta. In primo luogo, la Conferenza sarebbe stata ricordata per avere dato vita, con la redazione del piano Werner nell’ottobre 1970, al primo tentativo di realizzare un’unione economica e monetaria, progetto che sarebbe stato significativamente ripreso da Delors nel 1989. Il piano Werner fu il frutto di uno sforzo di mediazione tra le posizioni dei paesi “monetaristi”, Francia, Belgio e Lussemburgo, che ritenevano prioritario fissare l’unione monetaria, con la speranza che avrebbe agito come una locomotiva per il coordinamento delle economie e quelli “economisti”, rappresentanti dalla RFT e dall’Olanda, che, al contrario, consideravano necessario armonizzare le politiche economiche degli stati membri e ridurre le maggiori divergenze, prima di fissare le parità dei cambi, temendo di dover intervenire a sostegno delle economie di paesi con gravi problemi nella bilancia dei pagamenti[16]. Il piano proponeva di realizzare parallelamente l’unione economica e monetaria nell’arco di dieci anni, attraverso un processo graduale e flessibile, segnato da una serie di tappe progressive, che prevedevano l’armonizzazione delle politiche economiche, di bilancio e fiscali, la riduzione dei margini di fluttuazione dei tassi di cambio, fino alla fissazione irrevocabile dei rapporti di parità, la creazione di un Fondo di cooperazione monetaria, l’istituzione di un sistema di coordinamento delle banche centrali europee, il tutto nella prospettiva futura della realizzazione di una moneta unica europea. La pubblicazione del piano Werner fece esplodere le divergenze tra i sei: Pompidou riteneva che il rapporto andasse al di là di quanto stabilito all’Aja e, pur accettando il coordinamento delle politiche monetarie, rifiutava qualsiasi riferimento a una moneta unica e si opponeva al trasferimento della sovranità nazionale ad organismi comunitari, come il previsto sistema comunitario di banche centrali, mentre la RFT chiedeva l’inserimento di una “clausola di prudenza”, vale a dire la possibilità di ritirarsi dai meccanismi della UEM, qualora i costi si fossero dimostrati troppo altri, eliminando l’automaticità del passaggio dalla prima alla seconda tappa dell’unione monetaria[17]. A dispetto delle prime misure di allineamento dei tassi di cambio europei adottate nel mese di aprile, il piano Werner fu spazzato via dalla decisione dell’amministrazione Nixon di sospendere la convertibilità aurea del dollaro, ponendo termine in maniera unilaterale al sistema di Bretton Woods e aprendo la strada a una svalutazione del dollaro del 10% e a un riallineamento dei tassi di cambio delle monete europee, deciso dagli Smithsonian Agreements del dicembre 1971.

Con il completamento della PAC, la Conferenza dell’Aja sanciva, il passaggio definitivo al finanziamento con risorse proprie della Comunità, una tappa importante nella storia dell’Europa, che sganciava la CEE dal vincolo dei contributi statali. Le entrate consistevano nei prelievi agricoli e nei dazi doganali ed era inoltre prevista una risorsa aggiuntiva, pari all’1% dell’IVA, che stabiliva un inizio di armonizzazione fiscale[18].

Il vertice rilanciava l’Euratom, indicava nuove direzioni della costruzione europea, come la politica della gioventù, da cui sarebbe scaturita la politica educativa istituzionalizzata dall’art. 126 del Trattato di Maastricht[19], promuoveva il dialogo tra i partner sociali, come base di partenza per lo sviluppo di una politica sociale comunitaria, attenta ai temi dell’occupazione. Si trattava di temi ancora embrionali, ma che, come nel caso del dialogo sociale, si sarebbero sviluppati nel corso degli anni ’70, come dimostrato dall’avvio delle Conferenze tripartite sull’occupazione nel 1970, dalla creazione di un Comitato permanente sull’impiego nel 1971, dalla nascita del Centro europeo di formazione professionale (Cedefop) nel 1975[20] e sarebbero stati significativamente ripresi nel 1985 dalla Commissione Delors.

La Conferenza dava attuazione concreta all’esigenza di promuovere un progetto di cooperazione tra le politiche estere dei paesi membri, per legittimare sul piano internazionale la Comunità. Le divergenze emerse nel corso dei negoziati tra i sei governi europei dettero vita al rapporto Davignon del luglio 1970, non trasformato in trattato e pertanto non soggetto alla ratifica dei Parlamenti nazionali. Il Rapporto Davignon si limitava a prevedere una riunione semestrale dei ministri degli Esteri, preparata dai direttori degli Affari politici riuniti in un Comitato, i quali si incontravano almeno quattro volte l’anno per preparare le riunioni dei ministri. La Cooperazione politica europea (CPE) veniva dunque costruita su un impianto intergovernativo, esterno al quadro comunitario e rifletteva il duplice obiettivo dell’aspirazione della CEE a un maggiore dinamismo sulla scena internazionale e a una sua evoluzione in un’entità politica coesa e distinta di fronte al “mondo esterno”[21]. Veniva messo in piedi un meccanismo di consultazione snello, che non prevedeva procedure, regolamenti e istituzioni che avrebbero reso la CPE una struttura rigida e burocratizzata. La stessa Commissione era estromessa dalle riunioni, potendo partecipare solo nel caso in cui i lavori dei ministri degli Esteri trattassero argomenti inerenti le competenze economiche della CEE.

Gli anni ’70 costituirono un banco di prova importante per l’attuazione dei meccanismi di cooperazione politica. Nel caso dei negoziati preparatori della Conferenza di Helsinki i paesi europei riuscirono ad adottare una posizione comune e coesa, svolgendo un ruolo importante per l’inserimento del tema dei diritti umani nel “terzo cesto” dell’Atto Finale, firmato ad Helsinki il 1° agosto 1975. Il successo conseguito dai Nove non si limitò alla firma dell’Atto Finale, ma proseguì nel corso degli anni Settanta e Ottanta, rendendo la Cooperazione politica europea un laboratorio politico, attraverso il quale le nazioni europee avrebbero fatto sentire la propria voce a favore del mantenimento del processo di distensione tra i due blocchi[22].

Se di fronte alle altre crisi che costellarono il decennio non ci furono altri risultati così eclatanti e apparvero evidenti le difficoltà dei Nove a parlare con una sola voce, la CPE costituì pur sempre un’importante svolta rispetto alla politica gollista, accentuando la dimensione delle relazioni esterne della Comunità e rendendo possibile un’azione internazionale della CEE più autonoma rispetto agli Stati Uniti[23]. Nel caso del dialogo euro-arabo, per esempio, il negoziato, avviatosi all’indomani della crisi energetica del 1973 tra i membri della CEE e i paesi della Lega araba, pur escludendo dai colloqui il petrolio, contribuì ad armonizzare le posizioni delle nazioni europee nei confronti del conflitto israelo-palestinese, come dimostrato dalla dichiarazione di Venezia del giugno 1980[24].

Infine l’allargamento: all’Aja la Francia acconsentì a fissare al 1° luglio 1970 l’avvio dei negoziati con i paesi candidati (Gran Bretagna, Irlanda, Danimarca e Norvegia). Ciò non toglie che fu Parigi a sollevare le maggiori difficoltà durante i negoziati, impedendo spesso di raggiungere sui temi più spinosi ‒ come la soppressione dei deficiency payments, il contributo britannico al bilancio comunitario, la durata del periodo di transizione, l’esenzione dalla tariffa esterna comune per il burro e il formaggio neozelandesi e lo zucchero dei Caraibi ‒ una posizione comune. Secondo una tattica usata dagli inglesi fino alle ultime battute del negoziato, il Regno Unito tardò a proporre contro-proposte facendo crescere l’impazienza francese. Fu un incontro a due, tra Georges Pompidou ed Edward Heath, tenutosi il 20 e 21 maggio 1971, a risolvere gli ultimi punti controversi delle trattative, aprendo la strada all’ingresso di tre nuovi membri nella Comunità[25]. Il Trattato di adesione fu firmato il 22 gennaio 1972 e la Gran Bretagna, dopo una battaglia condotta anche all’interno dei partiti e della Camera dei Comuni, entrò ufficialmente a far parte della CEE nel gennaio 1973, insieme all’Irlanda e alla Danimarca, facendo della Comunità la più grande area commerciale al mondo e, grazie alla sterlina, la più grande area di scambi monetari.

 

5. Conclusioni

Una prima riflessione sulle conseguenze del vertice dell’Aja del 1969 parte dalla constatazione che esso costituì un’importante cerniera tra il periodo di avvio delle Comunità europee, conclusosi con la creazione della tariffa esterna comune, e il primo allargamento. La Conferenza faceva uscire l’Europa dalla stagnazione degli anni Sessanta, dando avvio a una nuova fase del processo di integrazione europea, caratterizzata da una forte impronta intergovernativa, già emersa con l’applicazione del metodo della sincronizzazione e con la sconfitta della visione federalista di Hallstein durante la “crisi della sedia vuota”. Essa dava via a un lento processo di autodeterminazione di una “nuova Europa”, lontana dagli ideali degli anni Cinquanta, che sarebbe progressivamente emersa nel corso degli anni Settanta e Ottanta, caratterizzata da una maggiore integrazione sul piano economico, monetario e sociale, ma con la forte presenza dello stato-nazione su quello politico. Alla fine degli anni Sessanta gli aspetti sovranazionali dell’integrazione europea erano ormai definitivamente subordinati alle politiche nazionali, ma rimaneva la consapevolezza che la Comunità rappresentava sempre di più il quadro di riferimento principale, in cui sarebbe stato possibile ai paesi europei rispondere alle sfide poste dalle trasformazioni economiche e politiche degli anni Settanta. Il rilancio promosso dalla Conferenza dell’Aja poneva termine all’annosa querelle sull’ingresso della Gran Bretagna nella Comunità e dava avvio a una serie di progetti che, anche se non nell’immediato, avrebbero indicato le direzioni dei futuri sviluppi del processo di integrazione europea, dal piano Werner per l’unione economica e monetaria, all’avvio di un dialogo sociale europeo, dall’embrionale politica sull’educazione, ai primi passi della cooperazione politica europea.

 

 

 

[1] G. Bossuat, De Gaulle et la seconde candidature britannique aux Communatés européennes (1966-1969), in Crises and Compromises: the European Project 1963-1969, W. Loth (ed.), Nomos, Baden-Baden, 2001, pp. 511-537; P. Ludlow, The European Community and the Crisis of the 1960’s. Negotiating the Gaullist Challenge, Routledge, London, 2007, p. 172.

[2] E. Calandri, M.E. Guasconi, R. Ranieri, Storia politica ed economica dell’integrazione europea, Napoli, Edises, 2015, pp. 142-146.

[3] M. Vaisse, Changement et continuité dans la politique européenne de la France, in Association Georges Pompidou, Georges Pompidou et l’Europe, Complexe, Bruxelles, 1995, pp. 29-43.

[4] Gravi tensioni erano state causate dai riallineamenti valutari del 1969, che si erano tradotti in una vera e propria prova di forza franco-tedesca, risolta con un accordo che accompagnò la svalutazione del franco a una rivalutazione del marco, rispettivamente nell’agosto e ottobre 1969.

[5] Si veda C. Heipel, Willy Brandt et Georges Pompidou. La politique européenne de la France entre crise et renouveau, ed. Septentrion, Lille, 2014, p. 65; M.E. Guasconi, L’Europa tra continuità e cambiamento. Il vertice dell’Aja del 1969 e il rilancio della costruzione europea, Polistampa, Firenze, 2004, p. 23; G.H. Soutou, L’attitude de Georges Pompidou façe à l’Allemagne, in Association Georges Pompidou, Georges Pompidou et l’Europe, cit., pp. 267-313 e il numero monografico del “Journal of European Integration History”, curato da Jan Van der Haarst, IX, n.2, 2003.

[6] Cfr. Archivi della Commissione Europea, Bruxelles, BAC 28/1980, fasc.253 “Conference au sommet de l’Haye”.

[7] B. Eichengreen, La nascita dell’economia europea. Dalla svolta del 1945 alla sfida dell’innovazione, Il Saggiatore, Milano, 2009, pp.190-223.

[8] D. Basosi, Il governo del dollaro. Interdipendenza economica e potere statunitense negli anni di Richard Nixon (1969-1973), Polistampa, Firenze, 2006; H. James, International Monetary Cooperation since Bretton Woods, New York- Oxford University Press, Oxford, 1996; M.E. Guasconi, The End of Bretton Woods and the Setting Up of the Snake, in The History of European Monetary Union. Comparing Strategies amidst Prospect for Integration, D. Preda ed., Peter Lang, Bruxelles, 2016, pp. 75-88.

[9] A. Wilkens, Westpolitk, Ostpolitik and the Project of Economic and Monetary Union, in “Journal of European Integration History”, V, n.1, 1999, p. 80.

[10] M.E. Guasconi, Aldo Moro e la risposta europea alla crisi monetaria internazionale, cit., p. 758 e Id., Italy and the Hague Conference of 1969, in “Journal of European Integration History”, IX, n. 2, 2003, pp. 101-116.

[11] Cfr. MAEF, Parigi, Questioni internazionali europee 1966-1970, Dossier 2724, Telegramma di Alphand, 27.11.1969.

[12] M. Dumoulin, La Commissione europea. Storia e memoria di un’istituzione 1958-1972, vol. I, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali dell’Unione Europea, Lussemburgo 2007, pp. 141-143. Si veda anche la tesi di dottorato di. Lorenzo Meli, L’europeismo italiano nell’età delle crisi. Il contributo dei politici democristiani alla Commissione esecutiva CE (1967-1984), discussa all’Università statale di Milano nel settembre 2017.

[13] A. Varsori, Il Congresso dell’Europa dell’Aja (7-10 maggio 1948), in I movimenti per l’unità europea dal 1945 al 1954, a cura di S. Pistone, Jaca Book, Milano, 1992, pp. 331-339.

[14] M.E. Guasconi, L’Europa tra continuità e cambiamento, cit., pp. 71-72.

[15] Archivi Storici dell’Unione Europea (ASUE), Firenze, Carte Emile Noël (EN), fasc. 1866, “Comunicato finale dell’Aja”.

[16] A. Moravcsik, The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Cornell University Press, Itacha, 1998, pp.238-313.

[17] M.E. Guasconi, Il vertice dell’Aja del 1-2 dicembre 1969: quale via per l’Europa degli anni ’70?, in Alle origini del presente. L’Europa occidentale nella crisi degli anni Settanta, a cura di A. Varsori, FrancoAngeli, Milano, 2007, p. 158 e Id., The End of Bretton Woods and the Setting Up of the Snake, cit., pp.158-172.

[18] E. Calandri, M.E. Guasconi, R. Ranieri, Storia politica ed economica dell’integrazione europea cit., p. 152.

[19] S. Paoli, Il sogno di Erasmo. La questione educativa nel processo di integrazione europea, FrancoAngeli, Milano, 2010.

[20] Su questi temi si rimanda a A. Ciampani e E, Gabaglio, L’Europa sociale e la confederazione europea dei sindacati, Il Mulino, Bologna, 2010 e M.E. Guasconi,  L’altra Europa. Le politiche della Cisl e della Uil nei confronti del processo di integrazione europea negli anni Settanta, in Fra mercato comune e globalizzazione. Le forze sociali europee e la fine dell’età dell’oro, a cura di I. del Biondo, L. Mechi, F. Petrini, FrancoAngeli, Milano, 2010.

[21] M. Gainar, Aux origines de la diplomatie européenne. Les Neuf et la Coopération politique européenne, Peter Lang, Bruxelles, 2012; S. J. Nuttal, European Political Cooperation, Oxford, University Press, Oxford, 1992.

[22] D. Möckli, European Foreign Policy during the Cold War: Heath, Brandt Pompidou and the Dream of Political Unity, Tauris, London, 2008; A. Romano, From “Détente” in Europe to European “Détente”: How the West Shaped the Helsinki CSCE,  Peter Lang, Bruxelles, 2009; Id., The Main Task of the European Political Cooperation, in Perforating the Iron Curtain. European Détente, Transatlantic Relations and the Cold War 1965-1985, P. Villaume e O.A. Westad eds, Museum Tusculanum Press, Copenhagen, 2010, pp. 123-142.

[23] L. Ferrari, Sometimes Speaking with a Single Voice. The European Community as an International Actor 1969-1979, Peter Lang, Bruxelles, 2015; G. Laschi, L’Europa e gli altri: le relazioni esterne della Comunità dalle origini al dialogo Nord-Sud, Il Mulino, Bologna, 2015.

[24] Cfr. S. Labbate, Illusioni mediterranee. Il dialogo euro-arabo, Mondadori Education, Milano, 2016.

[25] I. Poggiolini, Alle origini dell’Europa allargata. La Gran Bretagna e l’adesione alla CEE (1972-1973), Unicopli, Milano, 2004; Sir C. O’Neill, Britain’s Entry into the European Community. Report by sir Con O’Neill on the Negotiations 1970-1972, Frank Cass, London, 2000.