Sandro Guerrieri, Un Parlamento oltre le nazioni. L’assemblea comune della Ceca e le sfide dell’integrazione europea (1952-1958), Bologna, Il Mulino, 2016.

 

Tra le istituzioni europee l’Assemblea, poi divenuta Parlamento, è quella che ha subito nel tempo le più consistenti trasformazioni, essendo nata con funzioni assai limitate, prima di ottenere la sua legittimazione attraverso l’elezione a suffragio diretto da parte dei cittadini europei e di assumere pienamente, solo in tempi recenti, le funzioni legislative e di controllo che spettano di norma alle istituzioni parlamentari. Questo perché anche nelle istituzioni europee il Parlamento deve costituire l’espressione più significativa della sovranità popolare e, secondo quanto affermavano i federalisti più convinti già alla vigilia della Conferenza dell’Aja del 1948, l’elezione diretta sarebbe stata “l’unica strada per promuovere una coscienza europea nei cittadini e condurre i governi a mobilitarsi sul serio per la costruzione dell’Europa” (p. 31).

La scelta di analizzare da vicino la storia dell’Assemblea comune della CECA, muovendo dall’esperienza ancora precedente del Consiglio d’Europa, ha consentito a Sandro Guerrieri (sempre attento nella sua ricca produzione storiografica ai temi dell’integrazione europea e in particolare al ruolo dei Parlamenti), non solo di ripercorrere la breve storia (poco più di cinque anni) di questa prima istituzione parlamentare internazionale della storia ‒ fino alla confluenza nell’Assemblea condivisa con le due nuove istituzioni (la CEE e l’Euratom), nata nel 1958 ‒, della sua organizzazione e funzionamento, e dell’attività e delle scelte dei suoi 151 componenti, ma anche di seguire nelle sue fasi iniziali il percorso delle istituzioni europee, tra successi e delusioni, evidenziando il ruolo che questa Assemblea riuscì a ricavarsi. Nei pochissimi anni di cui si sta parlando, si formarono ben tre assemblee sovranazionali, diverse tra loro: quella del Consiglio d’Europa (1949), con funzioni esclusivamente consultive, quella della CECA, che secondo il trattato avrebbe dovuto esercitare democraticamente compiti di controllo sull’Alta Autorità, infine l’Assemblea ad hoc, creata nel 1952 per elaborare il progetto di una unione politica, fra settembre 1952 e marzo 1953, secondo la previsione dell’art. 38 del Trattato CED fortemente voluto da De Gasperi. Di ciascuna di queste tre assemblee Guerrieri racconta la storia, sulla base di una ampia documentazione conservata presso gli archivi dell’Unione europea e di molti altri archivi dei protagonisti della vicenda, senza mai perdere di vista il contesto politico internazionale ‒ che influì in particolar modo sulla firma del Trattato per la nascita della CED e, poco dopo, sulla sua mancata ratifica ‒, le visioni dei governanti dei paesi interessati, il contrapporsi delle posizioni federaliste o funzionaliste, che comunque non si trasformò mai in uno scontro frontale e non impedì di progredire sulla via della integrazione europea. Soprattutto, come nota Guerrieri, l’Assemblea della CECA – ma lo stesso può dirsi per le altre appena citate ‒ si rivelò “un prezioso terreno di dialogo politico istituzionalizzato a solo pochi anni di distanza dal secondo conflitto mondiale. La sua attività si inserì nel meccanismo di formazione di reti politiche transnazionali, la cui rilevanza nel processo di costruzione dell’Europa è oggetto da alcuni anni di un crescente interesse da parte della storiografia” (p. 53).

In questo percorso avviato con il Congresso dell’Aja risulta particolarmente interessante la posizione della Gran Bretagna, assai attiva in questa prima fase soprattutto grazie a Winston Churchill, chiamato alla presidenza d’onore, che aprì i lavori con un appello a riscoprire i valori culturali più profondi di un’identità europea sopravvissuta alla lunga e dolorosa guerra e da preservare nel nuovo contesto della guerra fredda. Churchill si disse favorevole all’idea di dar vita a una assemblea europea, ma in un quadro caratterizzato da una forte impronta “unionista”: lo statista inglese propendeva infatti per un’organizzazione di tipo confederale, sostenuta dall’opinione pubblica, in cui sarebbero stati protagonisti i governi. La netta contrapposizione con la visione dei federalisti apparve subito evidente, ma alla fine degli anni Quaranta la Gran Bretagna fu comunque tra i protagonisti della costruzione europea, sottoscrivendo il trattato istitutivo del Consiglio d’Europa nel mese di maggio del 1949, e partecipando alla Assemblea consultiva con figure di grandissimo rilievo come lo stesso Churchill e Harold Macmillan. Si dovettero poi all’iniziativa di Churchill sia la raccomandazione per la nascita di un esercito europeo, a poca distanza dallo scoppio della Guerra in Corea e prima della presentazione del Piano Pleven, sia la mozione per l’ingresso nell’istituzione della Repubblica federale tedesca, che sarebbe avvenuto pochi mesi dopo. Il momento di rottura coincise con la dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950, quando venne rifiutata anche la via funzionalista per la creazione di una organizzazione sovranazionale in ambito economico-territoriale; fu allora che la Gran Bretagna, essendo il maggior produttore di carbone e acciaio dell’Europa occidentale, ritenne che non le convenisse sottostare alle decisioni che si sarebbero prese nella progettata CECA e confermò la preminenza dei suoi rapporti con il Commonwealth. Vennero allora richiamate dai britannici “le nostre abitudini di pensiero nazionali”, l’avversione per le Costituzioni scritte, le relazioni con il Commonwealth, per nulla federali, infine la special relationship con gli Stati Uniti, che sarebbero rimasti i capisaldi della posizione inglese anche dopo l’ingresso nella CEE.

L’attento studio della documentazione sulla Assemblea comune rivela la caparbietà dei parlamentari, e soprattutto di alcuni di essi, sempre più consapevoli del loro ruolo, che guidati da un gruppo di europeisti convinti, fra cui anche De Gasperi e Pella, succedutisi alla presidenza, si ricavarono un ruolo politico ben più incisivo di quanto prevedesse il trattato, anche attraverso la costruzione delle identità politiche. Guerrieri nella sua ricerca si sofferma con grande attenzione e ricchezza di particolari su tutti gli aspetti in cui si esercitò l’impegno dei parlamentari, arrivando a costruire un quadro completo della storia di questa istituzione e dei rapporti più o meno contrastati con le altre istituzioni di una comunità nascente: “l’esercizio costituente” dell’Assemblea ad hoc, che altro non era se non l’Assemblea comune arricchita di altri nove membri, che il 10 marzo 1953 approvò lo Statuto della Comunità politica prevista dal Trattato CED, caratterizzato dalla presenza di due Camere, una delle quali eletta direttamente dai cittadini; l’attenzione continua per i temi sociali, che costrinse l’Alta Autorità a uscire dalle discussioni esclusivamente tecniche per affrontare i problemi della sicurezza del lavoro, delle condizioni dei lavoratori e in generale delle garanzie sociali; l’iniziativa per creare nei cittadini dei sei stati fondatori il senso di una identità europea, per avviare le prime iniziative di comunicazione e per cercare di costruire un rapporto con l’opinione pubblica; infine l’azione intrapresa ai fini del rilancio del progetto europeo dopo la sconfitta della CED, che contribuì fortemente alla preparazione della Conferenza di Messina del 1955. Un’azione che complessivamente non si può non definire “politica”.

Un ulteriore fil rouge di questa importante ricerca riguarda il contributo italiano alla vita dell’istituzione parlamentare, contraddistinto dalla difficoltà del Parlamento nazionale di eleggere i suoi rappresentanti e dalla presenza non sempre così assidua degli eletti ai lavori a Lussemburgo, a causa sia della debolezza della maggioranza politica in quegli anni, che richiedeva la presenza dei parlamentari a Roma, sia delle difficoltà dei trasporti per raggiungere la “capitale europea”. Ciononostante, diverse personalità di grande peso parteciparono alle diverse sessioni, come risulta dall’elenco dei delegati inserito alla fine del volume: fra questi, oltre ai già ricordati De Gasperi e Pella, si possono ricordare i nomi di Gaetano Martino (uno dei promotori della Conferenza di Messina, ministro degli Affari esteri al momento della firma dei Trattati di Roma, presidente del Parlamento europeo dal 1962 al 1964), di Amintore Fanfani, di Ugo La Malfa (fautore di un europeismo centrato sulla liberalizzazione dei mercati ma orientato anche verso la sovranazionalità politica, presidente della commissione Contabilità e amministrazione dell’Assemblea), di Lodovico Montini, di Ferruccio Parri (già delegato nell’Assemblea consultiva del Consiglio d’Europa), di Giovanni Malagodi, di Attilio Piccioni, solo per citarne alcuni.

Sono, quelli appena ricordati, soltanto alcuni dei temi sviluppati nel volume di Sandro Guerrieri, che costituisce un contributo originale e assai significativo alla storiografia sulle istituzioni europee (ma anche a quella sulle istituzioni parlamentari); questa, come si può dedurre dalla copiosa bibliografia citata, negli ultimi anni si è arricchita di numerose ricerche ma lascia spazio, ovviamente, a ulteriori preziosi approfondimenti. L’attenzione al tema centrale della ricerca, ossia l’organizzazione e l’attività dell’Assemblea comune, muove ‒ come è giusto che sia ‒ dalle esperienze precedenti, e approfondisce il contesto, il ruolo dei movimenti federalisti, il carattere “politico” assunto da questa istituzione, che costituì il modello per l’organizzazione del Parlamento nato con i Trattati di Roma; tuttavia non solo le fughe in avanti tentate in diverse occasioni per la “parlamentarizzazione” delle istituzioni europee, puntualmente ricordate nel volume, non ottennero risultati immediati, ma, come sottolinea l’autore, “la costruzione europea non seguiva affatto un percorso lineare, attraverso cui si sarebbe inevitabilmente giunti a legami sempre più stretti fra gli Stati partecipanti” (p.184). Così, passando attraverso le difficoltà del decennio dominato dalla figura di De Gaulle ‒ ben rappresentate dalla crisi della “sedia vuota” ‒, si dovette attendere il 1979 per arrivare alla elezione diretta dei parlamentari europei e l’inizio degli anni Ottanta per ritrovare un Parlamento “costituente”, grazie all’iniziativa di un altro dei protagonisti di questa storia, Altiero Spinelli. L’Assemblea comune dunque, aprì certamente la strada per la conquista di un ruolo più significativo del Parlamento nelle istituzioni europee, insegnando agli europei ad uscire fuori dalle logiche intergovernative e a ragionare in termini di solidarietà a difesa degli interessi comuni, ma la vittoria del funzionalismo di Monnet impose tempi molto lunghi per il raggiungimento di obiettivi che già negli anni Cinquanta alcuni avevano individuato come prioritari, ad esempio la libera circolazione di merci, capitali e persone, oppure la promozione del coordinamento della politica monetaria, finanziaria e creditizia degli stati membri: tutte conquiste di anni recenti che neppure ora possono essere considerate come definitivamente acquisite.