La comunicazione istituzionale dell’Unione Europea tra deficit democratico e strategie di ascolto dell’opinione pubblica

 

In tempi recenti il dibattito pubblico europeo sull’UE, sulla moneta unica e sui poteri e l’influenza soprattutto della Commissione europea sui cittadini e sulle politiche nazionali, è caratterizzato da toni critici, dissenzienti e profondamente scettici. La popolazione europea non si sente coinvolta a sufficienza nel funzionamento delle istituzioni e troppo spesso rimane distaccata dai complessi meccanismi decisionali che operano a Bruxelles.

In realtà l’opinione pubblica europea ‒ con le dovute caratterizzazioni specifiche di ogni cultura e di ogni popolo ‒ è scettica da decenni. L’attività di analisi dell’Eurobarometro^[1] evidenzia fin dagli anni ’70 un crescente livello di distacco dall’Unione e dalle sue decisioni economiche e politiche, ma soprattutto mostra la mancata formazione di una identità europea riconosciuta e condivisa.

La crescita costante del livello di disaffezione dei cittadini europei per le istituzioni dell’Unione è attribuita a diversi elementi, tutti insistono in egual misura sulle evidenti difficoltà dell’UE nel catturare l’interesse e il consenso degli Europei. L’euroscetticismo è un fenomeno sempre più diffuso e radicato, con effetti negativi anche sulla stessa stabilità istituzionale dell’Unione, esso si alimenta di quel deficit democratico che cittadini e rappresentanti politici nazionali attribuiscono all’UE e a tutti i suoi processi decisionali.

Per alcuni “deficit democratico” rappresenta il più importante fattore di incremento dell’euroscetticismo. Con questo termine si intende la scarsa coerenza dell’architettura istituzionale comunitaria con i principi di base del costituzionalismo democratico, primo tra tutti quello della divisione dei poteri. In sintesi, gli osservatori e gli studiosi che alimentano tale dibattito hanno incentrato la propria analisi sullo scarso potere del Parlamento europeo, unica istituzione comunitaria eletta direttamente dai cittadini, sulla mancanza di un governo europeo di derivazione parlamentare e sull’eccessiva influenza degli stati membri sul funzionamento della triangolazione delle istituzioni comunitarie. Tale dibattito si presenta piuttosto eterogeneo e le conclusioni a cui giungono gli osservatori riflettono le impostazioni originarie delle loro analisi: intergovernamentalista, istituzionalista o “della regolazione”^[2].

Secondo altri osservatori la disaffezione e la mancata identificazione dei cittadini europei nell’Unione, con le sue istituzioni e soprattutto con le sue decisioni, dipende da un “deficit di comunicazione” imputabile sia al tipo e alla frequenza della copertura mediatica delle attività di Bruxelles, sia alle strategie comunicative intraprese e sostenute direttamente dall’Istituzione (Meyer, 1999; Marletti-Mouchon, 2005; Moussis, 2000).

In realtà a sessant’anni dai Trattati di Roma, possiamo affermare che l’aumento esponenziale delle politiche di informazione e comunicazione promanate dalle Istituzioni europee non ha potuto colmare il deficit democratico. Anzi, paradossalmente, l’aumentata conoscenza di meccanismi e procedure, evidenziando inevitabilmente lo scarso livello di rappresentatività democratica dell’Unione, ha in parte aggravato il senso di distacco, quando non un’esplicita avversione, nei suoi confronti.

Certamente il processo di costruzione dell’Europa non può essere soltanto un processo istituzionale-burocratico e politico, ma deve passare anche per le esigenze e per le dinamiche di una costruzione mediatica, in modo particolare attraverso la diffusa trasparenza e pubblicità del processo decisionale (Marletti-Mouchon, 2005). È anche vero, però, che nell’ultimo decennio le istituzione europee hanno lavorato molto in termini di miglioramento delle procedure comunicative e soprattutto delle dinamiche di ascolto, senza però ottenere risultati soddisfacenti. Questo evidenzia come l’euroscetticismo sia il frutto di più questioni e al tempo stesso dipenda dell’azione di soggetti diversi. Infatti, per comprendere appieno il contesto e il fenomeno, l’euroscetticismo deve essere correlato a tre ambiti: le posizioni delle forze politiche nazionali sui temi europei, sia in termini di politica interna, sia a livello di politica europea; l’opinione pubblica e i meccanismi attraverso i quali si alimentano e si rafforzano determinate percezioni; il ruolo dei media e dei giornalisti che, nell’informare e nell’offrire spunti di dibattito, hanno inopinabilmente contribuito alla diffusione dell’euroscetticismo.

Da un lato, l’immagine di crisi continua ad essere alimentata dalla stampa. La causa di tale atteggiamento può essere imputata ad un’insufficiente visione critica che induce alla generalizzazione e semplificazione degli eventi; dall’altro, i partiti politici hanno usato Bruxelles in molteplici occasioni come strumento di deresponsabilizzazione rispetto a problemi interni. Spesso, i politici, praticano la tecnica del doppio discorso, ossia ostentano dinanzi all’elettorato nazionale un discorso ben diverso da quello tenuto nelle sedi istituzionali di Bruxelles.

I sostenitori del deficit comunicativo muovono critiche sia alla copertura mediatica, sia alle politiche di comunicazione tanto delle istituzioni europee come degli attori politici nazionali. Ad essere criticati sono quindi i modi, i tempi e le logiche che stanno alla base della comunicazione istituzionale eteroprodotta e autoprodotta, nonché le forze politiche nazionali che tendono a strumentalizzare l’Europa, usando le decisioni europee per gestire equilibri e consensi interni (Moussis, 2000).

La comunicazione proveniente dalle istituzioni europee sembra costituire uno degli elementi più deboli del processo di integrazione europea. Esse non riuscendo ad individuare un equilibro più facilmente comunicabile tra la necessità di trasparenza e la complessità delle procedure decisionali, non riesce a contribuire alla comprensibilità dei propri processi istituzionali, sottraendo così all’UE una fonte di legittimazione e di consenso da parte ai cittadini. Anticipando la tesi che qui si vuole esporre, evidenziamo come le strategie di comunicazione messe in campo dall’Unione Europea siano state tutt’altro che soddisfacenti soprattutto in termini di capacità di penetrazione nelle diverse comunità e di formazione di un’opinione pubblica positivamente europeista e segnatamente fiduciosa nelle istituzioni sovranazionali.

Il problema non è tanto rappresentato da un deficit quantitativo. Come vedremo, infatti, negli anni l’Unione si è preoccupata a più riprese di istituire piani a medio e lungo termine di comunicazione e di informazione rivolti ai cittadini europei. Gli effetti negativi si misurano non in termini quantitativi, ma in termini qualitativi, la cui scarsità è registrabile soprattutto nell’aumento costante di disincanto e nel mancato sviluppo del sentimento di appartenenza.

L’euroscetticismo è un fenomeno che, come accennato, si è manifestato sin dall’inizio della nascita della Comunità europea e che trova nella scarsa capacità di penetrazione della comunicazione dell’UE un motivo in più per alimentare la diffidenza nei confronti dell’Europa unita. Se un’organizzazione non comunica al meglio con i propri interlocutori ‒ in questo caso parliamo ovviamente dei cittadini ‒ essa è destinata a essere vista in maniera sospetta e di conseguenza criticata, contestata, ma anche ignorata.

 

1. Prima fase: dal 1992 al 2000

La comunicazione delle attività di Bruxelles è stata avviata venticinque anni fa in concomitanza con il trattato di Maastricht^[3] del 1992. Prima di questa data il lavoro dei pionieri nel “cantiere Europa” era stato prevalentemente concentrato all’interno dei palazzi della capitale belga, e delle poche altre città sedi di rappresentanze e uffici. L’ampliamento del processo di integrazione dell’UE, con l’arrivo di nuovi Paesi membri, ha reso necessaria la messa in atto di strategie e di strutture che tenessero conto di realtà profondamente distanti fra loro sotto il profilo politico, economico, sociale e culturale. Mentre la mediazione tra i Paesi fondatori poteva svilupparsi su basi già consolidate dal forte legame originario, l’ingresso del blocco di Stati dell’Europa orientale imponeva un’attenzione molto maggiore proprio sugli strumenti della comunicazione.

Come è noto, gli anni Novanta hanno rappresentato il momento di massima crescita delle tecnologie connesse al mondo dell’informazione e della comunicazione: il paradigma della Rete ha visto diffondersi impetuosamente il fenomeno Internet e con esso la possibilità di rivoluzionare le modalità di rapporto tra individui, gruppi sociali e istituzioni. L’Unione Europea ha intuito, piuttosto rapidamente, che le nuove tecnologie avrebbero potuto facilitare il lavoro di integrazione, tramite una maggior facilità di diffusione dei documenti multi-lingua e, successivamente, con l’introduzione di strumenti di ascolto più agevoli e immediati di quanto non fosse l’Eurobarometro.

Tali facilitazioni sul piano tecnico di flussi di comunicazione e informazione hanno permesso, da un lato, alle istituzioni europee di sperimentare nuove formule comunicative in termini di contenuti e di aprirsi alla ricezione dell’opinioni pubblica; dall’altro, ai cittadini di possedere dati e informazioni sufficienti per poter elaborare un’opinione più consapevole delle attività che si svolgono a Bruxelles, iniziando a valutare le politiche europee in termini costi-benefici per loro e per i territori di appartenenza locale, regionale o nazionale.

Le informazioni diffuse sull’Europa possano essere divise in tre categorie: informazioni generali, rivolte al grande pubblico spesso individuato e segmentato secondo target specifici; informazioni specializzate, rivolte a gruppi di interesse e trattate in modo approfondito e specialistico; infine le informazioni da distribuire ai soggetti dei sistemi informativi di ogni singolo Paese membro. La responsabilità della comunicazione e dell’informazione è oggi distribuita in modo congiunto da Commissione, Parlamento e Stati membri.

Osservando a ritroso le attività e le iniziative di comunicazione dell’Unione Europea, si può individuare l’evoluzione che le istituzioni europee hanno imposto, nel tempo, alle proprie politiche comunicative.

Nei primi anni Novanta, le attività hanno puntato sulla trasparenza e sull’accesso ai documenti da parte dei cittadini, una prima forma di “accountability” concretizzatasi nella  possibilità, garantita ai singoli cittadini, di consultare ed essere aggiornati sulle politiche e sui testi legislativi approvati a Bruxelles. Si trattava di una prima apertura verso l’opinione pubblica europea.

Nel 1995 il Parlamento europeo ha introdotto il programma Prince (Programma d’informazione per il cittadino europeo) rivolto al grande pubblico e suddiviso in tre campagne diverse: “Cittadini d’Europa”, “Costruiamo insieme l’Europa” e “L’euro – Una moneta unica per l’Europa”. Queste prime campagne orientate al grande pubblico europeo erano quasi esclusivamente di carattere informativo, più adeguate quindi per veicolare notizie pratiche sull’Euro e diffondere la conoscenza del funzionamento della moneta unica; meno adatte alla sollecitazione della formazione di un’identità europea e del senso di appartenenza all’Unione.

La Commissione Prodi (1999-2004) è stata autrice di importanti riforme amministrative che hanno avuto un forte impatto sull’attività di comunicazione dell’Unione Europea. In quegli anni gli sforzi per lo sviluppo delle politiche di comunicazione hanno sfociato in tre comunicazioni della Commissione, sotto la guida del commissario portoghese Antonio Vitorino.

Il Consiglio europeo di Helsinki del 1999 ha chiesto al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione di unire gli sforzi al fine di coordinare le informazioni generali sull’Unione e di utilizzare le risorse nel miglior modo possibile. La Commissione ha quindi adottato, tra il giugno 2001 e l’aprile 2004 tre comunicazioni dirette al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni, con lo scopo di definire gli obiettivi prioritari, gli strumenti e le modalità di attuazione di una strategia “moderna, efficace e affidabile” in materia di politica di informazione e comunicazione.

 

2. Seconda fase: dal 2001 al 2004

La prima comunicazione è del 2001 “Comunicazione della Commissione per le attività di politica dell’informazione e della comunicazione nell’Unione europea[4].

La Commissione europea, con la comunicazione per le attività di politica dell’informazione e della comunicazione ha prospettato una nuova impostazione della politica in materia di informazione e comunicazione fondata su un maggiore coordinamento, maggiore chiarezza nell’illustrazione delle azioni e un migliore dialogo con i cittadini dell’Unione europea.

Il documento ha quindi individuato gli assi portanti della nuova strategia nella cooperazione tra le Istituzioni e nel partenariato operativo con le autorità degli Stati membri.

La nuova impostazione della politica di informazione e comunicazione ha sottolineato l’importanza di operare a contatto più stretto con il Consiglio dei Ministri e il Parlamento europeo e di cooperare con gli Stati membri al fine di informare meglio i cittadini sui temi europei e agevolare la loro partecipazione ai dibattiti europei. Per la prima volta, i responsabili delle decisioni a livello europeo, nazionale e regionale si sono impegnati a lavorare insieme per colmare le lacune dell’informazione sui temi europei.

La Commissione, con questo documento ha proposto un duplice approccio, al tempo stesso realistico e graduale: a) migliorare il coordinamento tra le istituzioni e gli Stati membri a livello nazionale, regionale e locale in modo da rendere le informazioni e la formulazione e divulgazione dei messaggi sui temi prioritari maggiormente coerenti e incentrate sugli utilizzatori finali: i cittadini; b) istituire una collaborazione operativa su base volontaria con gli Stati membri, promuovendo un’autentica sinergia tra le loro strutture e know-how e le attività dell’Unione.

In questa fase vengono individuati tre settori tematici di intervento comunicativo: “l’allargamento dell’Unione”, “il futuro dell’Unione” e la realizzazione del progetto di fare dell’Unione stessa un’area di libertà, sicurezza e giustizia. Successivamente gli sforzi informativi sono andati concentrandosi con più insistenza su un quarto tema: “l’Europa nel mondo”, come soggetto e forza di equilibrio nel sistema multipolare, con un’attenzione particolare verso il “Terzo mondo” e lo sviluppo sostenibile.

La Commissione sulla base del fatto che l’apertura e la trasparenza richiedono lo sviluppo di una nuova cultura della comunicazione per andare incontro alle esigenze del pubblico e incoraggiare il dibattito informato, evidenzia l’importanza delle nuove tecnologie dei media nel conseguimento di tali obiettivi. Le istituzioni dell’UE e gli Stati membri, lavorando a stretto contatto, possono mirare a garantire la coerenza dell’informazione e la sua corrispondenza con le esigenze dei cittadini.

La seconda comunicazione è datata 2002: “Comunicazione della Commissione su una strategia di informazione e di comunicazione per l’Unione europea”[5].

I principali obiettivi di questa strategia sono quelli di migliorare la percezione dell’Unione europea e delle sue istituzioni ma anche, e soprattutto, della loro legittimità. Questo obiettivo viene perseguito sia facendone conoscere e comprendere i compiti, la struttura e i risultati raggiunti, sia stabilendo un dialogo con i cittadini. Quest’ultimo punto è l’elemento di maggiore innovazione perché l’Unione smette di fornire solo informazioni e avvia strumenti di ascolto per acquisire informazioni in ingresso sui bisogni e le preoccupazioni dei cittadini.

Inoltre, in vista dell’ingresso di dieci nuovi Stati membri, la Comunicazione del 2002 prevedeva una clausola di revisione a tempo nel 2005, per poter procedere, con tutte le parti interessate, ad una valutazione completa dei progressi compiuti e alla definizione di nuove linee d’azione.

Questa stessa comunicazione suggerisce inoltre la stipula tra la Commissione e ciascuno Stato membro di un memorandum of understanding (MoU), ovvero un accordo di natura prettamente politica.

Nel 2004 la Comunicazione precedente viene aggiornata con l’individuazione di nuovi parametri sui quali impostare la comunicazione. Si tratta della “Comunicazione della Commissione sulla attuazione della strategia d’informazione e di comunicazione dell’Unione europea” [6].

La Comunicazione del 2004 propone una soluzione su tre assi prioritari: a) un partenariato volontario ed operativo con gli Stati membri che consenta di sviluppare un’effettiva messa in sinergia delle loro strutture e delle loro capacità come complemento delle azioni dell’UE; b) la razionalizzazione di centri e di reti d’informazione: si tratta principalmente degli Info-Point Europa e dei Centri d’informazione e di animazione rurali (Carrefour), dei centri di documentazione europea (CDE) e degli altri centri di riferimento universitari (in totale circa 780). Per modernizzare la loro gestione, la Commissione propone l’elaborazione di una denominazione e di un logo identico per tutte le antenne e le reti che potrebbe riprendere il termine generico di Europe Direct, e coprire tutti i servizi offerti dall’Unione per diffondere l’informazione e rispondere alle domande dei cittadini, sia che si tratti di un “numero verde”, del sito d’informazione Europa o di un centro locale di prossimità; c) lo sviluppo del settore audiovisivo: in quanto la televisione e la radio restano, di gran lunga, i vettori d’informazione preferiti dal pubblico europeo, compreso quello dei 10 nuovi Stati membri, e quindi la Commissione intende continuare a rafforzare e sviluppare il settore audiovisivo^[7].

Svoltasi nel semestre di Presidenza irlandese, la conferenza informale dei ministri per gli Affari europei dal titolo “Comunicare l’Europa”, che si è tenuta il 7 e l’8 aprile 2004 a Kilcoole, si è proposta di stabilire le modalità per far conoscere meglio l’Europa ai cittadini. L’evento ha fatto parte della strategia della Presidenza irlandese per portare l’Ue più vicina ai cittadini attraverso una migliore informazione e comunicazione sulle sue finalità e sul suo funzionamento.

La bassa affluenza alle urne registratasi in occasione delle elezioni per il Parlamento Ue del 1999 e dei referendum che si sono tenuti in alcuni paesi dell’Unione, insieme ai sondaggi Eurobarometro, hanno messo in luce una crescente separazione tra l’Ue e i suoi cittadini. La maggior parte degli Europei in realtà riteneva la Comunità una forza positiva, ma pochi ne conoscevano il funzionamento e l’impatto che ha nelle loro vite.

L’obiettivo chiave della conferenza è stato quindi quello di cercare delle strade per far meglio conoscere l’Europa ai cittadini, e promuovere un maggior coinvolgimento pubblico nel processo decisionale dell’Ue.

Le nuove indicazioni si basavano su tre principi chiave: “ascoltare”, “comunicare” e “collegarsi”. L’“ascolto” è forse il principio e la necessità più importane e al tempo stesso più complessa nell’attuazione: non solo informare con flussi comunicativi unidirezionali di tipo top down, ma anche comunicare in senso bidirezionale, bottom up, ricevendo ed elaborando informazioni dal basso, provenienti dai cittadini. Il principio del “comunicare” è fondato sull’obiettivo di diffondere le politiche dell’UE ma soprattutto nel descrivere come queste possono influenzare la vita quotidiana dei singoli e qual è il loro valore aggiunto. “Collegarsi” in modo da stabilire una connessione di senso calibrata sulla cultura e sul linguaggio, nonché sui canali, più utilizzati e preferiti da ogni popolo dell’Unione.

 

3. Terza fase: dal 2005 al 2012

Le riforme più significative per la comunicazione a livello europeo arrivano dalla mano della vicepresidente e commissario svedese Margot Wallström tra il 2005-2007. Si tratta del “Piano d’azione per migliorare la comunicazione dell’Unione Europea” del 20 luglio 2005 e del “Libro bianco su una politica europea di comunicazione” del 2006, pietra miliare nel parlare del deficit di comunicazione dell’UE. Approfondito, quest’ultimo, dalla comunicazione “Insieme per comunicare l’Europa” del 2007.

È dell’ottobre del 2005 il “Piano D: Democrazia, Dialogo, Dibattito”. Di fronte alla battuta di arresto del processo di costruzione europea con il “no” dei referendum della Francia e dei Paesi Bassi al Trattato Costituzionale e alla stagnazione del processo di integrazione politico in seguito all’allargamento dell’Ue a dieci nuovi Paesi, la Commissione europea ha ripensato la propria strategia di comunicazione al fine di rilanciare il dialogo con i cittadini e la società civile.

Dopo una prima ridefinizione della sua politica di informazione e di comunicazione, la Commissione ‒ su iniziativa della sua vicepresidente Margot Wallström ‒ ha preparato il Piano D. D come dialogo, dibattito e democrazia: queste sono le parole-chiave su cui si basava il Piano, che aveva lo scopo di gettare le basi per un dibattito più approfondito sul futuro dell’Europa, in attesa del Libro bianco sulla Comunicazione che sarebbe stato adottato in dicembre.

Nel dare avvio al piano, Margot Wallström ha spiegato come il piano D incoraggiasse il dibattito, il dialogo e l’ascolto. L’obiettivo era avvalersi delle idee politiche per promuovere i cambiamenti. Il Piano promuoveva il rafforzamento della legittimazione democratica dell’Unione Europea e tentava di assicurare l’effettivo dibattito pubblico, in ogni contesto nazionale, su alcune questioni cruciali quali: a) che tipo di Unione desiderano i cittadini; b) come coinvolgere maggiormente i cittadini nella definizione dell’agenda europea; c) come rafforzare il legame tra istituzioni e cittadini. Per raggiungere questo scopo, la Commissione prevedeva una serie di azioni che si ispiravano a tre elementi essenziali: lo sviluppo di un ampio dibattito pubblico sull’avvenire dell’Europa; la partecipazione dei cittadini alla vita democratica dell’Unione; l’attivazione di strumenti nuovi e più efficaci per consentire un dialogo interattivo sulle politiche dell’Unione ad un livello più vicino ai cittadini.

Per incoraggiare il dibattito pubblico tutti gli Stati membri si sono impegnati nel promuovere dibattiti nazionali sul futuro dell’Europa. Il ruolo della Commissione è stato di primo piano nell’agevolare l’andamento del dibattito nei venticinque paesi coinvolti. Bruxelles, in particolare, ha contribuito offrendo modelli e suggerendo alcuni temi chiave per organizzare un quadro comune per i dibattiti nazionali (per esempio il National Forum in Irlanda).

Per rafforzare il dialogo la Commissione proponeva tredici iniziative specifiche a livello europeo per incoraggiare e promuovere la partecipazione dei cittadini e dar vita a un autentico dialogo sulle politiche europee. Tali azioni comprendevano un maggiore impegno da parte dei commissari UE, con una serie di visite negli Stati membri e nei Parlamenti nazionali, la creazione di una rete di “Ambasciatori europei della buona volontà” per elevare il livello del dibattito europeo e un rinnovato supporto a progetti volti a incrementare la partecipazione al voto. Fra le azioni era prevista, inoltre, una maggiore trasparenza delle procedure legislative, un maggiore coinvolgimento del Comitato economico e sociale e del Comitato delle Regioni e l’impegno per una maggiore apertura ai lavori del Consiglio.

Le tredici azioni dovevano, dunque, rilanciare il dibattito europeo e la partecipazione di cittadini sui grandi temi comunitari, dalla competitività all’allargamento, dalla politica di coesione alla sicurezza. Un dibattito promosso da Bruxelles, ma le cui modalità di svolgimento sono state affidate interamente a ciascun Paese, che ha individuato le azioni concrete e i temi su cui puntare a seconda degli umori e degli scetticismi nazionali. L’ambizione del Piano D era rispondere a questi interrogativi, definendo “una road map per il futuro dell’Europa”, ma in realtà si è trattato della definizione di una generica cornice all’interno della quale orientare gli sforzi nazionali nel favorire il dibattito e un calendario di appuntamenti istituzionali.

Il documento finale mette in luce principalmente due temi: il contributo dei dibattiti nazionali sul futuro dell’Europa, e la presentazione di iniziative volte a rafforzare il dialogo, il dibattito pubblico e la partecipazione dei cittadini. I vari documenti prodotti sotto la cornice del Piano D arricchiscono gli elaborati della Commissione europea, ma la loro applicazione non si è mai conclusa fino in fondo.

Nel dicembre del 2005 è stato licenziato “Il Libro bianco sulla politica europea di comunicazione”^[8] che completa il processo avviato dalla Commissione nel luglio 2005 per la definizione del nuovo quadro strategico per l’informazione e la comunicazione. Il Libro bianco rappresenta la proposta della Commissione per porre le basi di una politica di comunicazione dell’Unione europea adeguata alle sfide legate al futuro dell’Europa.

“L’Unione europea ‒ si legge nel Libro bianco ‒ è un progetto comune condiviso da tutti i livelli di governo, da tutti i tipi di organizzazioni e da tutti i cittadini. I cittadini hanno il diritto di essere informati sull’Europa e i suoi progetti concreti, di esprimere le proprie idee sull’Europa e di essere ascoltati. La sfida della comunicazione consiste proprio nell’agevolare questo scambio, il processo di apprendimento e il dialogo”^[9].

Nella prima parte del Libro bianco la Commissione ha espresso il suo parere sul modo in cui dovrebbe essere strutturata una efficace politica di comunicazione dell’UE e su quali obiettivi dovrebbe concentrarsi. Nella seconda parte essa ha individuato i cinque settori chiave per la consultazione e le azioni future: 1. la definizione di principi comuni per le attività di comunicazione sulle tematiche europee; 2. il coinvolgimento dei cittadini attraverso: il miglioramento dell’educazione civica, il rafforzamento della comunicazione tra cittadini, il collegamento tra cittadini e Istituzioni; 3. la collaborazione con i media e il ricorso alle nuove tecnologi; 4. la comprensione dell’opinione pubblica; 5. la cooperazione tra Istituzioni europee, Stati membri, autorità regionali e locali, partiti politici e organizzazioni della società civile.

Il Libro bianco rappresenta l’invito della Commissione europea a tutte le parti interessate a concordare una serie di obiettivi da realizzare e un pacchetto comune di misure da prendere.

I cittadini europei e gli operatori del settore sono stati invitati a dare il loro contributo tramite un sito Internet plurilingue appositamente creato: il testo del libro bianco è stato oggetto di una consultazione pubblica su Internet dal 1° febbraio al 30 settembre 2006. Al termine della consultazione i contributi sono stati resi disponibili online.

Aprendo un processo di consultazione sui contenuti del Libro bianco la Commissione ha inteso conoscere il parere delle istituzioni europee, degli Stati membri, delle autorità locali e regionali, delle organizzazioni non governative, degli operatori del settore e dei cittadini europei sul modo migliore di stabilire i contatti e di comunicare per portare l’Europa quanto più vicino possibile ai suoi cittadini.

Nella primavera del 2007 la Commissione ha pubblicato una relazione finale sui risultati della consultazione pubblica. In base a questa relazione sono state elaborate proposte concrete e piani d’azione. Tre sono stati i principi alla base della comunicazione:

1. inclusione: tutti i cittadini devono poter accedere, nella propria lingua, alle informazioni su questioni di interesse pubblico attraverso una rete estesa di canali, tra cui media e nuove tecnologie come Internet. I cittadini dell’UE devono essere aiutati a sviluppare le capacità necessarie per accedere e utilizzare tali informazioni con particolare attenzione alle minoranze, ai disabili e ad altre categorie di persone svantaggiate;
2. diversità: la politica di comunicazione dell’UE deve rispettare background sociali e culturali diversi da cui provengono i cittadini europei;
3. partecipazione: i cittadini devono avere il diritto di esprimere le proprie idee e di essere ascoltati e devono avere l’opportunità di dialogare con i responsabili delle decisioni.

In definitiva i messaggi chiave sono stati incentrati soprattutto sull’obiettivo di discutere sull’Europa attraverso il coinvolgimento del cittadini per ridurre il divario tra questi e le istituzioni, lavorando insieme ‒ Istituzioni UE, Stati Membri, livelli regionale e locale ‒ in maniera innovativa.

È interessante l’attenzione sempre maggiore che le iniziative di comunicazione mostrano non solo verso i cittadini e le pratiche di ascolto nei loro confronti, ma anche rispetto ad un sempre maggiore coinvolgimento di responsabilità dei governi nazionali e delle forze politiche interne.

La Comunicazione “Insieme per comunicare l’Europa”^[10] andava proprio nella direzione di stimolare in forma istituzionale la collaborazione tra le istituzioni comunitarie con sede a Bruxelles e i governi degli Stati membri. Nella prospettiva del processo di ratifica del trattato di Lisbona e delle elezioni europee del 2009, la Comunicazione del 3 ottobre 2007 puntava a riconquistare il consenso dell’opinione pubblica nei confronti del progetto europeo. Consenso drasticamente segnato dai referendum olandesi e francesi che, nel 2005, avevano fatto fallire il progetto di Costituzione europea.

La Comunicazione proponeva infatti un accordo interistituzionale (AII) con le altre istituzioni europee (in primis Parlamento e Consiglio) e la promozione di partenariati volontari di gestione con gli Stati membri per la definizione di priorità condivise in materia di comunicazione. In sintesi, l’AII avrebbe dovuto garantire l’adozione di un programma di lavoro comune su base annuale per la definizione degli obiettivi prioritari in tema di comunicazione, mentre i partenariati di gestione con gli Stati membri dovevano rappresentare lo strumento principale per la promozione di iniziative congiunte in tema di comunicazione.

In generale l’attenzione della Commissione si rivolgeva non solo ai Governi degli Stati membri, ma anche ai relativi sistemi nazionali di comunicazione, altro soggetto implicato nella diffusione della percezione, più negativa che positiva, dell’Unione e del suo lavoro istituzionale.

Nella seconda metà di aprile del 2008 la Commissione europea ha pubblicato una nuova comunicazione intesa a migliorare la sua politica di comunicazione attraverso gli audiovisivi intitolata appunto “Comunicare l’Europa tramite gli audiovisivi”, nella quale la Commissione annunciava interventi volti ad assicurare una maggiore copertura degli affari UE sui canali televisivi e radiofonici e sulle piattaforme multimediali.

L’obiettivo era quello di incoraggiare gli operatori professionali degli audiovisivi a creare reti audiovisive europee e a parteciparvi. In particolare, è stata proposta una rete di stazioni televisive a integrazione della rete di stazioni radio già avviata il 1° aprile 2008. La Commissione ha anche annunciato la sua intenzione di incrementare la quantità di materiale audiovisivo grezzo, che già forniva a titolo gratuito agli operatori professionali dell’audiovisivo, e la propria produzione di video per illustrare o spiegare le politiche dell’UE. Da alcune ricerche effettuate era infatti emerso che i cittadini sentivano il bisogno di informazioni sulle questioni europee che li riguardano e che preferivano riceverle sia attraverso le abituali stazioni televisive e radiofoniche, sia attraverso siti web.

Il 2013 è stato l’Anno Europeo dei Cittadini, dedicato ai diritti conferiti dalla cittadinanza dell’UE. Nel corso dell’anno è stato incoraggiato il dialogo tra tutti i livelli di governo, la società civile e le imprese in occasione di eventi e conferenze tenutesi in tutta Europa per discutere di questi diritti e sviluppare una visione dell’Unione per il 2020. L’obiettivo generale, stabilito dalla Decisione del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 novembre 2012, era quello di rafforzare la consapevolezza e la conoscenza dei diritti e delle responsabilità connessi alla cittadinanza dell’Unione, al fine di permettere ai cittadini di esercitare pienamente i propri diritti, con particolare riferimento al diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati Membri.

In generale, da questo momento in poi, le iniziative dell’Unione rivolte ai Cittadini membri ‒ anche se non specificatamente ed espressamente dedicate ai processi comunicativi e informativi ‒ sono pensate ed attuate sempre in un’ottica di facilitazione comunicativa e di aumento della consapevolezza delle possibilità di interazione con le Istituzioni europee. Così come sono aumentate le iniziative nazionali sulla sensibilizzazione e trasparenza delle attività dell’Unione Europea e delle sue istituzioni.

 

5. Iniziative recenti

Il 1° marzo 2017 la Commissione europea ha presentato il “Libro bianco sul futuro dell’Europa”^[11], come contributo al vertice di Roma del 25 marzo 2017, che delinea le principali sfide e opportunità per l’Europa nei prossimi dieci anni. Il Libro bianco esamina il modo in cui l’Europa cambierà nel prossimo decennio (dall’impatto delle nuove tecnologie sulla società e l’occupazione ai dubbi sulla globalizzazione, le preoccupazioni per la sicurezza e l’ascesa del populismo) e la scelta che si troverà a fare: 1. subire passivamente queste tendenze oppure 2. guidarle e cogliere le nuove opportunità che offrono.

Il Libro bianco segna l’inizio di un processo in cui l’UE a 27 deciderà il futuro dell’Unione. Per incoraggiare il dibattito, la Commissione europea, insieme al Parlamento europeo e agli Stati membri interessati, ospiterà una serie di dibattiti sul futuro dell’Europa che avranno luogo nelle città e nelle regioni del continente. La Commissione europea contribuirà al dibattito con una serie di documenti ‒sullo sviluppo della dimensione sociale dell’Europa;

1. sull’approfondimento dell’Unione economica e monetaria sulla base della relazione dei cinque presidenti del giugno 2015;
2. sulla gestione della globalizzazione;
3. sul futuro della difesa europea;
4. sul futuro delle finanze dell’UE.

 

Alla stregua del Libro bianco, i documenti di riflessione esporranno idee, proposte, opzioni e scenari diversi per l’Europa nel 2025, senza presentare, a questo stadio, decisioni definitive.

La dimensione comunicativo-informativa, ma soprattutto l’aspetto di coinvolgimento e partecipazione dei cittadini e dei governi nazionali, costituiscono ormai la nota distintiva di ogni azione che promana dalle istituzioni europee. A fronte di questo impegno strategico però i risultati continuano a non mostrare il successo auspicato. I dibattiti nazionali interni continuano ad essere percorsi da forti ondate di euroscetticismo e le forze politiche – soprattutto i populismi di destra ‒ perseverano sulla linea anti-europeista a sostegno di una ritrovata e rafforzata sovranità nazionale.

 

Conclusioni

Nel 2004 Stefano Rolando sottolineava come le istituzioni comunitarie avessero investito più sull’informazione che sulla comunicazione, fossero più predisposte a parlare agli addetti ai lavori, che ai cittadini, faticassero a creare un effettivo coordinamento nei processi di comunicazione istituzionale. Secondo Rolando a Bruxelles c’era che capiva che sulla comunicazione si poteva giocare un salto di qualità nello stesso processo di creazione dell’Unione, ma i risultati si mostravano ancora fragili, sia per la debolezza organizzativa e progettuale, sia per il timore di invadere un campo di forte gelosia degli Stati nazionali^[12].

Informazione e Comunicazione: è questo il nodo fondamentale.

Certamente fino al 2005 la comunicazione proveniente dalle Istituzioni europee è stata calibrata su esigente informative, con scarsa attenzione alle logiche comunicative: comprensione, feedback, ascolto. Successivamente la tendenza è cambiata e al centro delle politiche comunicative è stato posto non tanto il cittadino quanto il rapporto del cittadino con le istituzioni, e sono state avviate procedure, anche complesse, di ascolto delle opinioni.

Nonostante questa inversione di tendenza, sostenuta anche dall’uso della Rete e delle nuove tecnologie di interconnessione, la storia e l’esperienza della comunicazione europea mostrano come il recupero della fiducia dei cittadini e lo sviluppo di un sentimento di appartenenza attraverso piani e strategie di comunicazione, non sia particolarmente agevole né sufficientemente efficiente. Il ricorso alla comunicazione come strumento di avvicinamento dei cittadini alle istituzioni europee si scontra con non pochi ostacoli.

Il primo di questi ostacoli è legato al problema dell’identità europea. Il senso di appartenenza all’Unione è ancora derivato dall’identità nazionale. Secondo la definizione della nota sentenza Maastricht: “L’Unione Europea è costituita da un’unione sempre più stretta di popoli organizzati statalmente, ma è un soggetto che non corrisponde a un popolo sul quale le tradizioni giuridiche poggiano la Costituzione”^[13]. Il problema è di grande portata ed ha ricadute evidenti sull’andamento dello sviluppo dell’Unione stessa, sia in tempi istituzionali sia, soprattutto, in termini di accettazione e condivisione da parte di un “popolo europeo” ancora tutto da costruire.

Strettamente legata alla questione identitaria, ma che ha risvolti anche pratici nell’elaborazione di strategie comunicative, è la questione della diversità linguistica. Ogni cittadino ha lo stesso diritto d’accesso all’Unione Europea e di comunicare con le istituzioni nella propria lingua nazionale. Questa problematica è stata trattata anche dal Piano D, nel quale la Commissione ha riconosciuto che con 450 milioni di cittadini con origine etniche, culturali e linguistiche diverse, è diventato fondamentale assicurare loro le competenze necessarie per comprendersi e comunicare. Anche la dimensione geografica del continente europeo appare come un ostacolo. Più ci si allontana dal centro di riferimento dell’azione istituzionale, più si sviluppa un sentimento di estraneità e disaffezione nei suoi confronti. Su questo, per esempio, insistono i documenti della strategia del presidente Barroso sulla necessità del “going local” per garantire la diffusione, l’ampiezza del pubblico di riferimento resta un limite importante. Gli strumenti utilizzati di solito nell’implementazione dell’ordinaria comunicazione nazionale non servono a raggiungere le necessità di una popolazione molto più eterogenea a livello europeo.

Da ultimo, il ruolo giocato dai mezzi di informazione nazionali e dalle forze politiche interne tende a mantenere piuttosto alto il livello di incertezza e sfiducia nei confronti delle attività politiche e soprattutto economiche dell’Unione. Manca un lavoro sinergico e condiviso sulla costruzione di un’identità condivisa che trasformai l’Unione economica e politica in un’unione di intenti e di popoli.

Probabilmente è necessario sia rendere più efficaci le campagne comunicative, bypassando l’intermediazione dei sistemi comunicativi e politici nazionali, sia al tempo stesso affrontare la questione del deficit democratico. Infatti, le criticità rilevate dalla natura poco “democratica” dei meccanismi di funzionamento europeo non possono risolversi solo in un’ottica di strategie comunicative. Al contrario, essere a conoscenza in maniera più approfondita di quanto poco contino i singoli voti a livello europeo e avere una nozione certa del potere ristretto del Parlamento europeo, potrebbe produrre un aumento delle opinioni negative espresse dai cittadini e quindi di disaffezione nei confronti delle Istituzioni europee. Essere informati dell’operato di un “sistema poco democratico” non lo rende più democratico, ma al contrario mette in evidenza la debolezza democratica.

A fronte di una cospicua produzione informativa e ad una crescente attenzione alle dimensioni relazionali della comunicazione da parte delle Istituzioni europee, deve corrispondere un importante lavoro di riforma istituzionale in senso più democratico e rappresentativo. Infatti, anche ottime strategie di comunicazione inclusive non possono sopperire agli effetti negativi che il deficit democratico produce in termini di sfiducia, scetticismo, estraneità.

Contemporaneamente sarebbe necessario lavorare, in questo caso certamente da un punto di vista squisitamente comunicativo, sull’individuazione e sulla condivisione dei valori e degli elementi culturali e storici capaci di costruire un’identità europea e quindi un popolo europeo.

 

 

Riferimenti bibliografici

 

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^[1] Eurobarometro è il nome con cui è noto il servizio del Parlamento europeo, istituito nel 1973, che misura ed analizza le tendenze dell’opinione pubblica in tutti gli Stati membri e nei paesi candidati. Le inchieste e gli studi riguardano argomenti di primaria importanza per la cittadinanza europea, come l’allargamento della UE, la situazione sociale, la salute, la cultura, l’information technology, l’ambiente, l’Euro e la difesa.

“Il Parlamento europeo commissiona periodicamente studi sullo stato dell’opinione pubblica nei Paesi membri, per cogliere meglio le percezioni e le attese dei cittadini in merito alle sue attività e a quelle dell’Unione europea nel suo insieme. Si tratta di un aiuto prezioso alla preparazione, alla decisione e alla valutazione del suo lavoro” Fonte: http://www.europarl.europa.eu/italy/it/scoprire-l-europa/eurobarometro-i-sondaggi-d-opinione-del-pe.

^[2] Per una ricostruzione di tale dibattito cfr. Caporaso, 2004; Giraudi, 2005; Giuliani, 2004; Majone, 2003.

^[3] Il trattato di Maastricht ha istituito l’Unione e la cittadinanza europee, introducendo nel progetto comunitario obiettivi politici ad alta comunicabilità. Ha inoltre avviato il programma a tappe per il completamento dell’unione economica e monetaria, offrendo così la possibilità di implementare una serie di attività di comunicazione all’ingresso in Europa.

[4] COM(2001)354 def. (27 giugno 2001).

[5] COM(2002)350 def. (2 luglio 2002).

[6] COM(2004)196 def. (20 aprile 2004).

^[7] Comunicazione della Commissione per le attività di politica dell’informazione e della comunicazione nell’Unione europea, COM(2001)354 def. (27 giugno 2001)

http://db.formez.it/fontinor.nsf/faf9e352d389be8fc1256bb900405812/DCBC78F92ED16E5CC125700A004

1256D/$file/com2001_0354it01.pdf.

Comunicazione della Commissione su una strategia di informazione e di comunicazione per l’Unione europea, COM(2002)350 def. (2 luglio 2002) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/it/com/2002/com2002_0350it01.pdf.

Comunicazione della Commissione sull’attuazione della strategia d’informazione e di comunicazione dell’Unione europea COM(2004)196 def. (20 aprile 2004) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0196:FIN:IT:PDF.

^[8] Il Libro Bianco sulla politica europea di comunicazione, 2005:

http://europa.eu/documents/comm/white_papers/pdf/com2006_35_it.pdf.

^[9] Ibidem.

^[10] “Insieme per comunicare l’Europa”, 2007 COM(2007)568 del 3 ottobre 2007:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:009E:0065:0067:IT :PDF.

^[11] Libro Bianco della Commissione europea sul futuro dell’Europa, 2017 – https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/libro_bianco_sul_futuro_dell_europa_it.pdf.

^[12] S. Rolando, Unione Europea e trasparenza. Le opportunità di essere un “non Stato”, in “Rivista italiana di comunicazione pubblica”, n. 19, 2004.

^[13] Decisione 92-308 DC del 9 aprile 2002 della Corte Costituzionale tedesca.